Contratos reservados: centros especiales de empleo y empresas de inserción
Los contratos reservados son una herramienta de contratación pública estratégica que permite reservar la participación en determinados procedimientos a operadores con finalidad social. En el ordenamiento español, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) regula esta figura en su disposición adicional cuarta, transponiendo el artículo 20 de la Directiva 2014/24/UE.
Su objetivo es doble: facilitar el acceso a la contratación pública de los centros especiales de empleo (CEE) y de las empresas de inserción, e impulsar la inclusión sociolaboral de personas con discapacidad y de personas en situación o riesgo de exclusión social. Esto convierte a los contratos reservados en uno de los principales instrumentos de compra pública con impacto social.
Esta guía describe el marco normativo aplicable, las categorías de operadores destinatarios, las modalidades de reserva, los requisitos formales y los matices jurisprudenciales que conviene conocer para diseñar pliegos con reserva válidos y resistentes a impugnación.
Marco normativo de los contratos reservados
El régimen español de contratos reservados se construye sobre la base del derecho europeo de contratación pública y se concreta en disposiciones específicas de la LCSP, junto a la legislación sectorial que regula a los operadores destinatarios.
Disposición adicional cuarta de la LCSP
La disposición adicional cuarta de la LCSP habilita a los órganos de contratación a reservar el derecho a participar en los procedimientos de adjudicación a CEE de iniciativa social y a empresas de inserción, o bien a reservar su ejecución en el marco de programas de empleo protegido. La transposición se ajusta al artículo 20 de la Directiva, con el detalle previsto en el texto consolidado de la LCSP.
La norma exige que las administraciones fijen porcentajes mínimos de contratos reservados que deben cumplir anualmente, lo que convierte el uso de esta figura en una obligación de planificación contractual, no en una mera opción del órgano de contratación.
Disposición adicional cuadragésima octava de la LCSP
La disposición adicional cuadragésima octava prevé otro tipo de reserva, dirigida a entidades de la economía social, para determinados contratos de servicios sociales, culturales y de salud. Esta segunda modalidad tiene un ámbito sectorial más limitado, vinculado a códigos CPV concretos enumerados en la propia disposición, y una duración máxima de tres años por adjudicación.
Ambas reservas son compatibles y no se excluyen entre sí, aunque responden a finalidades, beneficiarios y limitaciones distintas. Su correcta diferenciación es esencial al diseñar el expediente.
Directiva 2014/24/UE
La Directiva 2014/24/UE habilita a los Estados miembros a reservar contratos a operadores con finalidad de integración social y profesional, conforme a su artículo 20, y a entidades de la economía social, conforme a su artículo 77. La transposición española se ha realizado a través de las disposiciones adicionales mencionadas, con algunas particularidades que han sido objeto de análisis jurisprudencial.
Operadores destinatarios de la reserva
La identificación correcta de los operadores destinatarios es uno de los puntos críticos del diseño de un contrato reservado, especialmente tras los pronunciamientos del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.
Centros especiales de empleo
Los centros especiales de empleo están regulados en el artículo 43 del Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de noviembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de derechos de las personas con discapacidad y de su inclusión social. Su finalidad principal es proporcionar trabajo productivo y remunerado a personas con discapacidad y facilitar su integración laboral en el mercado ordinario.
Para ser CEE, una entidad debe tener en su plantilla al menos un 70% de personas con discapacidad igual o superior al 33%. El personal trabajador mantiene con el centro una relación laboral de carácter especial.
Dentro de los CEE, la normativa distingue entre CEE de iniciativa social y CEE de iniciativa empresarial. Los primeros son aquellos promovidos y participados en más de un 50% por entidades sin ánimo de lucro o con carácter social reconocido en sus estatutos, y deben reinvertir íntegramente sus beneficios en la creación de oportunidades de empleo para personas con discapacidad. Esta distinción es relevante porque la reserva de la disposición adicional cuarta LCSP se ha restringido en España a los CEE de iniciativa social.
Empresas de inserción
Las empresas de inserción están reguladas en la Ley 44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción. Son sociedades mercantiles o cooperativas que, calificadas como tales, realizan una actividad económica de producción de bienes o prestación de servicios con la finalidad de integrar laboralmente a personas en situación o riesgo de exclusión social.
Las empresas de inserción están sujetas a requisitos específicos de promoción y participación por entidades sin ánimo de lucro, así como a porcentajes mínimos de trabajadores en proceso de inserción. El texto consolidado de la Ley 44/2007 recoge el régimen aplicable, incluida la inscripción en los registros administrativos correspondientes.
Jurisprudencia europea sobre el alcance subjetivo
La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 6 de octubre de 2021 (asunto C-598/19) se pronunció sobre una cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco acerca de la limitación de la reserva a los CEE de iniciativa social. El TJUE concluyó que el artículo 20.1 de la Directiva 2014/24/UE no se opone a que un Estado miembro imponga requisitos adicionales, siempre que se respeten los principios de igualdad de trato y de proporcionalidad.
La aplicación concreta de esos principios ha generado pronunciamientos posteriores en sede nacional, por lo que conviene revisar la jurisprudencia más reciente al diseñar un expediente reservado.
Modalidades de aplicación de la reserva
La LCSP permite aplicar la reserva de contratos de varias formas, lo que da flexibilidad al órgano de contratación al planificar su política de compra responsable.
Reserva del contrato completo
El órgano de contratación puede reservar la totalidad del contrato a CEE de iniciativa social o a empresas de inserción. En la denominación del contrato y en los anuncios debe figurar expresamente la condición de contrato reservado, así como la categoría de operadores destinatarios.
Reserva por lotes
La reserva puede aplicarse a uno o varios lotes de un contrato dividido en lotes, dejando los demás abiertos a la concurrencia general. Esta modalidad es especialmente útil cuando el objeto del contrato es heterogéneo o cuando se quiere combinar mercado abierto con reserva en una parte de la prestación. Las pautas técnicas para articular esta opción se desarrollan en la guía sobre división en lotes en contratación pública.
Reserva mediante subcontratación
La reserva puede articularse también mediante la obligación de subcontratar con CEE de iniciativa social o empresas de inserción un porcentaje de la prestación. Este mecanismo conecta con el régimen general de subcontratación que conviene revisar en la guía sobre subcontratación en licitaciones públicas, con las particularidades de la reserva subjetiva del subcontratista.
Reserva en contratos menores
La reserva no exige umbrales económicos mínimos y puede aplicarse también a contratos menores, en cuyo caso operan los mismos requisitos sustantivos pero con los trámites simplificados propios de esta categoría.
Diseño práctico de un contrato reservado
La validez del contrato reservado depende del cumplimiento simultáneo de varios requisitos formales y materiales que conviene comprobar al preparar el expediente.
Identificación expresa en pliegos y anuncios
El carácter reservado del contrato debe constar expresamente en el anuncio de licitación, en los pliegos y en cualquier documento promocional del expediente. La omisión de esta mención puede generar inseguridad jurídica y motivar impugnaciones por parte de operadores no destinatarios.
Verificación de la condición del licitador
El órgano de contratación debe arbitrar mecanismos de verificación de la condición de CEE de iniciativa social o de empresa de inserción del licitador, normalmente mediante consulta al registro administrativo competente, que varía según la comunidad autónoma. Esta verificación se integra en el régimen general de acreditación de aptitud y solvencia previsto en la guía práctica de la LCSP para licitadores.
Compatibilidad con otras cláusulas estratégicas
La reserva es plenamente compatible con la inclusión de cláusulas sociales adicionales en el pliego, como criterios de adjudicación, condiciones especiales de ejecución o requisitos de solvencia. La integración coherente de todos estos elementos puede revisarse en la guía sobre cláusulas sociales en pliegos.
Identificación de oportunidades
Para los CEE y las empresas de inserción, identificar a tiempo las licitaciones reservadas es esencial. Tendios permite configurar alertas por código CPV, palabra clave, órgano de contratación y umbral de presupuesto, lo que facilita aislar los expedientes con reserva publicados por las distintas administraciones y anticipar su preparación.
Preguntas frecuentes sobre contratos reservados
¿Es obligatorio que las administraciones reserven un porcentaje de contratos?
Sí. La disposición adicional cuarta de la LCSP impone a las administraciones la obligación de fijar porcentajes mínimos anuales de contratos reservados. El nivel concreto del porcentaje y su aplicación operativa pueden variar entre administraciones, ya que la norma deja un margen de configuración a cada órgano.
¿Pueden participar los CEE de iniciativa empresarial en los contratos reservados?
La disposición adicional cuarta de la LCSP, conforme a la interpretación dominante, ha limitado la reserva a los CEE de iniciativa social. El TJUE admitió esta restricción siempre que se respeten los principios de igualdad de trato y proporcionalidad, dejando a los tribunales nacionales la valoración del caso concreto. La cuestión sigue siendo objeto de análisis jurisprudencial.
¿Qué diferencias hay entre la reserva de la DA 4ª y la de la DA 48ª LCSP?
La disposición adicional cuarta reserva contratos a CEE de iniciativa social y empresas de inserción, sin límite sectorial ni temporal específico. La disposición adicional cuadragésima octava reserva determinados contratos de servicios sociales, culturales y de salud a entidades de la economía social, con un ámbito sectorial limitado a CPV concretos y una duración máxima de tres años por adjudicación.
¿Pueden quedar desiertos los contratos reservados?
Sí. Si ningún operador destinatario presenta oferta válida o si las presentadas no cumplen los requisitos del pliego, el contrato puede declararse desierto. En ese caso, el órgano de contratación deberá analizar si procede una nueva licitación sin reserva o con otras modificaciones, dentro del marco general previsto en la LCSP.
¿La reserva exime de cumplir los requisitos generales de solvencia?
No. Los operadores destinatarios deben cumplir los mismos requisitos generales de aptitud, solvencia y ausencia de prohibición para contratar que cualquier otro licitador, conforme a los artículos 65 a 97 LCSP. La reserva afecta al universo de operadores admitidos al procedimiento, no al rigor con que se examinan sus capacidades.
Conclusiones sobre contratos reservados
Los contratos reservados son un instrumento de contratación pública estratégica con base normativa europea y desarrollo específico en la LCSP. Su uso correcto combina la reserva subjetiva del procedimiento a centros especiales de empleo de iniciativa social o a empresas de inserción con el cumplimiento de los principios generales de la contratación pública.
El diseño práctico de un contrato reservado exige decidir su modalidad, identificar expresamente el carácter reservado en el pliego y en los anuncios, verificar la condición del licitador y articular la reserva con el resto de cláusulas estratégicas del expediente, sin olvidar la jurisprudencia europea y nacional que delimita su alcance subjetivo.
Para los órganos de contratación, los contratos reservados son una vía consolidada para integrar políticas sociales en la compra pública. Para los CEE de iniciativa social y las empresas de inserción, constituyen una oportunidad estructural de acceso al mercado público que conviene anticipar mediante una buena planificación comercial y un seguimiento sistemático de las publicaciones administrativas.
