Caução em contratos públicos em Portugal: guia do art. 88 CCP

Para muitas empresas, a fase que se segue à adjudicação reserva uma exigência operacional com impacto direto na tesouraria: a obrigação de prestar caução antes de o contrato poder ser celebrado ou de as obras poderem ser consignadas. Este instrumento de garantia, regulado no art. 88.º do Código dos Contratos Públicos (CCP), serve para proteger a entidade adjudicante face a eventuais incumprimentos do adjudicatário durante a execução contratual. Conhecer o seu funcionamento com antecedência é uma condição para que a transição entre adjudicação e início de execução não crie constrangimentos desnecessários.

Este artigo explica o que é a caução no sistema CCP, quando é exigida, que modalidades estão admitidas, como se calcula o valor e em que circunstâncias pode ser devolvida ou executada pela entidade adjudicante.

O que é a caução e qual a sua função no CCP

A caução é uma garantia financeira prestada pelo adjudicatário a favor da entidade adjudicante, constituída após a notificação da decisão de adjudicação. A sua função principal é assegurar o cumprimento das obrigações contratuais assumidas: em caso de incumprimento, penalidades aplicadas ou danos causados durante a execução que o adjudicatário não consiga ressarcir, a entidade adjudicante pode executar a caução para recuperar o valor correspondente. O regime aplicável está estabelecido no art. 88.º do CCP (DL 18/2008 e alterações), que define as condições gerais de exigibilidade, as modalidades admissíveis e os termos de devolução. A versão consolidada do CCP está disponível no Diário da República Eletrónico.

Do ponto de vista da empresa, a caução representa um encargo financeiro que deve ser antecipado logo na fase de preparação da proposta. O seu custo, ainda que indireto, afeta a rentabilidade do contrato, e a modalidade escolhida, o prazo de vigência e o valor imobilizado são variáveis que as equipas financeiras devem ponderar antes da submissão. Compreender as condições de caução de um procedimento específico passa sempre pela leitura atenta do caderno de encargos, que é o documento onde a entidade adjudicante define os parâmetros concretos.

Quando é obrigatória a prestação de caução

A exigência de caução não é automática em todos os contratos públicos: o CCP atribui à entidade adjudicante a faculdade de a requerer no caderno de encargos, tornando-a obrigatória sempre que o contrato o preveja expressamente. Na prática, a caução é uma exigência frequente nos contratos de empreitada de obras públicas e em contratos de serviços e fornecimento de maior dimensão, sendo menos comum em contratos de valor reduzido ou de curta duração. As condições específicas, incluindo o valor, as modalidades aceites e o prazo de prestação, devem constar expressamente do caderno de encargos do procedimento.

O prazo para prestar caução é estabelecido pela entidade adjudicante no caderno de encargos. O seu incumprimento tem consequências imediatas: o adjudicatário que não preste caução no prazo fixado perde o direito à celebração do contrato, podendo ainda incorrer em responsabilidade pelos danos causados à entidade adjudicante. As fases do processo de contratação pública são sequenciais, e o cumprimento do prazo de caução é determinante para que o contrato avance para execução.

Modalidades de caução aceites no CCP

O CCP admite várias modalidades de caução, entre as quais o adjudicatário pode optar salvo restrição expressa no caderno de encargos. As três principais são a garantia bancária autónoma, o seguro-caução e o depósito em dinheiro ou em títulos. Cada uma tem características distintas em termos de custo, liquidez e processo de execução, o que torna relevante a análise comparativa antes de decidir qual utilizar. Em contratos de valor elevado ou de longa duração, o custo da garantia pode representar um encargo significativo que deve integrar o cálculo da margem da proposta.

A Tendios permite analisar os cadernos de encargos dos procedimentos publicados, identificando as condições de caução exigidas em cada contrato antes de tomar a decisão de concorrer. Esta visibilidade antecipada facilita a preparação financeira necessária e a escolha da modalidade mais adequada ao perfil da empresa.

Garantia bancária autónoma e seguro-caução

A garantia bancária autónoma à primeira solicitação é a modalidade mais utilizada na prática portuguesa: é emitida por uma instituição bancária e pagável à entidade adjudicante mediante simples pedido, sem necessidade de demonstração judicial do incumprimento. Esta característica torna-a muito segura para a entidade adjudicante e explica a sua preferência generalizada nos cadernos de encargos. O custo para o adjudicatário corresponde à comissão bancária cobrada sobre o valor garantido, que varia consoante a instituição e o perfil de risco da empresa.

O seguro-caução é emitido por uma seguradora e tem uma lógica similar, mas com nuances relevantes: dependendo das condições da apólice, pode admitir mecanismos de contestação pelo adjudicatário antes do pagamento ao beneficiário, ao contrário da garantia bancária autónoma, que é incondicionalmente pagável. O custo corresponde ao prémio de seguro calculado sobre o capital garantido, habitualmente de forma anual. Para empresas com menor acesso a linhas de crédito bancário, o seguro-caução pode ser mais acessível, embora envolva um processo de subscrição com a seguradora que deve ser iniciado com antecedência.

Valor da caução e prazo de prestação

O valor da caução é calculado como percentagem do preço contratual, nos termos definidos no caderno de encargos e no art. 88.º do CCP. Para os contratos de empreitada de obras públicas, o valor de referência habitualmente adotado na prática situa-se em 5% do preço inicial do contrato, podendo variar em função do tipo de contrato, do nível de risco associado e das condições específicas estabelecidas pela entidade adjudicante no caderno de encargos. A verificação do valor exato e das condições aplicáveis deve ser feita sempre no caderno de encargos do procedimento concreto e na versão consolidada do CCP, dado que as condições podem ter sido ajustadas em alterações legislativas posteriores.

O prazo para prestação é um elemento crítico que deve ser identificado com precisão antes da adjudicação. A entidade adjudicante fixa-o no caderno de encargos, e a empresa deve estar financeiramente preparada para constituir a garantia dentro desse período. O guia completo do Código dos Contratos Públicos oferece um enquadramento útil das regras gerais de execução contratual no CCP e das suas alterações mais recentes.

Consequências do incumprimento do prazo de prestação

A não prestação de caução no prazo estabelecido determina a perda automática do direito à celebração do contrato. Neste caso, a entidade adjudicante pode adjudicar ao segundo classificado ou lançar novo procedimento, e o adjudicatário faltoso pode ser responsabilizado pelos danos decorrentes, incluindo os custos associados à necessidade de novo concurso. Em procedimentos de empreitada, onde a consignação da obra depende da prévia prestação de caução, o incumprimento pode gerar encargos adicionais de difícil resolução para ambas as partes.

Devolução e execução da caução pela entidade adjudicante

A devolução da caução ocorre, em regra, na sequência da receção definitiva do contrato, quando as obrigações do adjudicatário foram integralmente cumpridas e o prazo de garantia terminou sem reclamações por defeitos ou incumprimentos pendentes. Em contratos de longa duração, o CCP permite a devolução parcial e progressiva da caução à medida que o contrato é executado, o que reduz o encargo financeiro do adjudicatário ao longo do tempo. As condições e os momentos concretos de devolução devem constar expressamente do caderno de encargos, sendo variáveis de contrato para contrato.

A execução da caução pela entidade adjudicante ocorre quando existem créditos vencidos e não pagos, nomeadamente multas contratuais por atrasos, penalidades por incumprimento de condições especiais de execução ou indemnizações por danos causados durante a execução. O procedimento exige notificação prévia ao adjudicatário e, no caso da garantia bancária autónoma, implica o pagamento direto pela instituição bancária emissora sem necessidade de decisão judicial. A execução parcial da caução não isenta o adjudicatário de repor o valor executado, de modo a manter a garantia no nível contratualmente fixado.

Como escolher a modalidade certa: custos e implicações financeiras

A escolha entre garantia bancária, seguro-caução e depósito deve ponderar vários fatores simultaneamente: o custo financeiro de cada opção, a liquidez da empresa, a relação com a banca, o prazo de vigência necessário e o histórico de execuções em contratos anteriores. Para empresas com linhas de crédito bancário consolidadas, a garantia bancária autónoma é frequentemente a opção mais eficiente. O depósito em dinheiro, embora admitido, implica a imobilização do capital durante toda a vigência do contrato, representando um custo de oportunidade elevado em comparação com as demais alternativas.

A decisão de qual a modalidade a utilizar deve ser tomada antes da adjudicação, de modo a que a empresa esteja preparada para prestar a garantia dentro do prazo fixado no caderno de encargos. A Tendios disponibiliza a análise dos cadernos de encargos dos procedimentos publicados nas plataformas eletrónicas certificadas, incluindo as condições de caução estabelecidas, o que permite que as equipas financeiras planifiquem atempadamente a modalidade e o valor necessários antes de submeter a proposta. Para uma visão completa dos passos práticos desde a adjudicação até à celebração do contrato, o guia de como participar em concursos públicos em Portugal cobre as etapas seguintes à decisão de adjudicação.

Perguntas frequentes sobre caução em contratos públicos em Portugal

É sempre obrigatório prestar caução num contrato público?

Não. A obrigação de prestar caução depende de estar prevista no caderno de encargos do procedimento específico. O CCP atribui à entidade adjudicante a faculdade de a exigir, sendo mais frequente em contratos de empreitada de obras públicas e em contratos de serviços ou fornecimento de maior valor ou duração. Em contratos de menor dimensão, pode não ser exigida qualquer garantia.

Posso escolher livremente a modalidade de caução a prestar?

Sim, salvo restrição expressa no caderno de encargos. Quando o caderno de encargos não limita as modalidades admissíveis, o adjudicatário pode optar entre garantia bancária autónoma, seguro-caução ou depósito em dinheiro ou títulos, devendo a opção ser formalizada perante a entidade adjudicante no momento da prestação.

O que acontece se não prestar caução no prazo fixado?

A não prestação de caução no prazo estabelecido determina a perda do direito à celebração do contrato. A entidade adjudicante pode adjudicar ao candidato seguinte na ordem de classificação, e o adjudicatário que não cumpriu pode ser responsabilizado pelos danos decorrentes, incluindo os custos de eventual relançamento do procedimento.

Quando é que a caução é devolvida ao adjudicatário?

A caução é devolvida após a receção definitiva do contrato, quando todas as obrigações contratuais foram cumpridas e o prazo de garantia decorreu sem reclamações ou incumprimentos pendentes. Em contratos de longa duração, o caderno de encargos pode prever devoluções parciais e progressivas à medida que a execução avança.

Conclusões sobre caução em contratos públicos em Portugal

A caução é um elemento operacional incontornável em grande parte dos contratos públicos portugueses, com impacto direto na tesouraria e na estratégia financeira da empresa adjudicatária. O regime do art. 88.º do CCP confere à entidade adjudicante flexibilidade na definição das condições concretas, o que significa que a análise do caderno de encargos antes da submissão da proposta é o único caminho para conhecer o valor exato, as modalidades aceites e o prazo de prestação aplicáveis a cada contrato.

A escolha da modalidade adequada, feita com antecedência e com base nos custos financeiros reais de cada opção, evita constrangimentos na fase de transição entre adjudicação e início de execução. Num mercado de 18,4 mil milhões de euros e mais de 222.000 contratos em 2024 (Relatório Anual IMPIC), a gestão eficiente das obrigações pós-adjudicação, incluindo a prestação e o acompanhamento da caução, é um fator de profissionalização que distingue as empresas com maior taxa de sucesso no mercado público.