Acordos quadro em Portugal: como funcionam e como entrar (CCP arts. 251-259)

O acordo quadro é uma das técnicas de contratação agregada previstas no Código dos Contratos Públicos que permite a uma ou mais entidades adjudicantes fixar, antecipadamente, os termos e condições para a celebração de contratos futuros com um ou mais operadores económicos durante um período definido. Não se trata de um contrato em si mesmo, mas de um instrumento que enquadra a celebração de múltiplos contratos sucessivos, simplificando o processo de aquisição e reduzindo os custos procedimentais para ambas as partes. O seu fundamento jurídico assenta nos artigos 251.º a 259.º do CCP e no artigo 33.º da Diretiva 2014/24/UE, transposta para o ordenamento jurídico português pelo DL 111-B/2017.

A relevância dos acordos quadro no mercado público português é considerável: através da eSPap, a Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública, o Estado central gere acordos quadro em áreas como tecnologias de informação, mobilidade, energia e bens de consumo corrente, que envolvem dezenas de fornecedores e centenas de entidades adjudicantes aderentes. Para as empresas com produtos ou serviços estandardizáveis, integrar um acordo quadro representa uma via de acesso recorrente ao mercado público, num mercado que em 2024 movimentou 18,4 mil milhões de euros e mais de 222.000 contratos.

O que é um acordo quadro no CCP

Definição e fundamento jurídico

O acordo quadro é celebrado entre uma ou mais entidades adjudicantes e um ou mais operadores económicos, com o objetivo de fixar os termos dos contratos a celebrar durante um determinado período, nomeadamente no que respeita ao preço, às quantidades e às condições técnicas aplicáveis. A sua natureza jurídica distingue-o do contrato: o acordo quadro não cria a obrigação de adquirir uma quantidade específica, mas define as condições em que a entidade adjudicante poderá contratar sempre que tiver necessidade, dentro do objeto e do prazo de vigência definidos. Esta estrutura proporciona flexibilidade à entidade adjudicante e visibilidade a longo prazo para os operadores económicos admitidos.

O CCP regula os acordos quadro nos artigos 251.º a 259.º, estabelecendo as condições de constituição, o regime das chamadas e as garantias de concorrência aplicáveis em cada fase. A versão consolidada destes preceitos, com as alterações introduzidas pelo DL 111-B/2017 e diplomas subsequentes, está disponível no Diário da República Eletrónico. Para uma visão geral do quadro normativo aplicável à contratação pública em Portugal, incluindo todas as alterações ao CCP até ao DL 33/2026, o artigo sobre o Código dos Contratos Públicos: guia completo em 2026 contextualiza o acordo quadro no conjunto dos instrumentos de contratação agregada disponíveis.

Características essenciais: duração, âmbito e operadores

O acordo quadro tem, em regra, uma duração máxima de quatro anos, salvo casos devidamente justificados pelo objeto do acordo ou pela necessidade de estabilidade da relação contratual, em que este limite pode ser excedido. Esta restrição visa prevenir o encerramento do mercado por períodos excessivamente longos, em conformidade com o artigo 33.º da Diretiva 2014/24/UE. Ao contrário do sistema de aquisição dinâmica, o acordo quadro é fechado a novos operadores económicos após a sua constituição: os fornecedores admitidos na fase inicial ficam fixados para toda a vigência do instrumento, sem possibilidade de entrada de novos concorrentes.

O acordo quadro pode ser celebrado com um único operador económico ou com vários. No primeiro caso, os contratos são celebrados diretamente com esse operador nas condições previstas no acordo. Quando envolve múltiplos operadores e nem todas as condições do contrato se encontram completamente definidas, os contratos são celebrados através de uma chamada competitiva entre todos os operadores admitidos. A escolha entre aplicação direta das condições previamente fixadas e lançamento de chamada competitiva depende, por isso, do grau de definição das condições no acordo quadro original e do número de operadores envolvidos.

A eSPap e os acordos quadro centrais em Portugal

A eSPap como central de compras do Estado

A eSPap (Entidade de Serviços Partilhados da Administração Pública) é a central de compras do Estado português e a entidade responsável pela constituição e gestão dos acordos quadro de âmbito nacional. Os acordos quadro celebrados pela eSPap estão disponíveis para a generalidade das entidades adjudicantes da Administração Pública central, que podem aderir e realizar chamadas sem necessidade de lançar procedimentos independentes. Esta centralização permite economias de escala significativas e simplifica o processo de aquisição para entidades com menor capacidade técnica de gestão procedimental.

Os acordos quadro geridos pela eSPap abrangem categorias como tecnologias de informação e comunicação (software, hardware, cloud, serviços de manutenção), veículos e mobilidade, material de escritório e energia. Para as empresas fornecedoras nestas categorias, integrar um acordo quadro da eSPap representa visibilidade perante um elevado número de potenciais clientes públicos, com chamadas frequentes e contratos de valor variável ao longo do período de vigência. A participação exige o acompanhamento ativo dos procedimentos de renovação periódica, que são publicados no Portal BASE e nas plataformas eletrónicas certificadas.

Acordos quadro sectoriais e por entidades individuais

Para além dos acordos quadro geridos pela eSPap, entidades adjudicantes de maior dimensão, como hospitais EPE, câmaras municipais e institutos públicos, constituem frequentemente os seus próprios acordos quadro para categorias de bens ou serviços específicos da sua atividade. Estes acordos quadro sectoriais funcionam segundo o mesmo regime dos artigos 251.º a 259.º do CCP, mas com âmbito de aplicação restrito à entidade ou ao conjunto de entidades que os celebram. O processo de candidatura é idêntico ao dos acordos quadro da eSPap, com as condições e os critérios definidos especificamente para aquele setor.

A monitorização destes acordos quadro sectoriais exige pesquisa ativa nos anúncios publicados, dado que não há um repositório centralizado fora do Portal BASE. Para tirar partido eficiente das funcionalidades de pesquisa e alerta disponíveis, o artigo sobre o Portal BASE: como pesquisar oportunidades em 2026 explica os filtros aplicáveis ao tipo de anúncio, entidade adjudicante e código CPV, que permitem identificar procedimentos de constituição de acordos quadro com antecedência suficiente para preparar uma candidatura competitiva.

As duas fases do acordo quadro: constituição e chamadas

Fase de constituição: como as empresas entram no acordo quadro

A constituição de um acordo quadro segue um procedimento pré-contratual regulado pelo CCP, análogo ao concurso público. A entidade adjudicante publica um anúncio de concurso no Diário da República e, quando aplicável, no Jornal Oficial da União Europeia, definindo o objeto do acordo, os critérios de seleção qualitativa, os critérios de adjudicação e o número máximo de operadores económicos a admitir. Qualquer operador que satisfaça os critérios definidos pode submeter candidatura dentro do prazo estipulado. O resultado desta fase é a lista de operadores económicos admitidos no acordo quadro, que fica então fechada durante toda a sua vigência.

A preparação da candidatura para a fase de constituição não difere, na sua essência, da de um concurso público: é necessário demonstrar capacidade técnica e financeira, submeter os documentos de habilitação exigidos e apresentar uma proposta inicial nos termos definidos pelas peças do procedimento. Para uma análise comparada de todos os procedimentos pré-contratuais previstos no CCP, com os limiares e requisitos aplicáveis a cada modalidade, esse artigo oferece um enquadramento útil para as empresas que pretendam perceber quando é que o acordo quadro é o instrumento mais adequado. Os operadores que não submetam candidatura na fase de constituição ficam definitivamente excluídos até que um novo acordo quadro seja celebrado.

Fase das chamadas: como são celebrados os contratos

Após a constituição do acordo quadro, cada contrato individual é celebrado através de uma chamada, lançada pela entidade adjudicante ou pelas entidades aderentes no caso de acordos quadro da eSPap. Quando o acordo quadro define todas as condições relevantes do contrato, a entidade pode contratar diretamente com o operador que ofereça as melhores condições nas condições previamente fixadas. Quando nem todas as condições estejam completamente definidas e o acordo quadro envolva múltiplos operadores, é obrigatório lançar uma chamada competitiva a todos os operadores admitidos na categoria relevante, que apresentam propostas específicas para a aquisição em causa.

As propostas na chamada competitiva são avaliadas segundo os critérios fixados no acordo quadro original, com eventuais adaptações ao objeto específico da chamada. O prazo mínimo para apresentação de propostas é, em regra, mais curto do que no concurso público de constituição, refletindo o facto de os operadores já estarem qualificados e familiarizados com o objeto do acordo. O Tendios permite configurar alertas por tipo de anúncio, entidade adjudicante e código CPV, para que a empresa seja notificada das chamadas lançadas nos acordos quadro em que está admitida, sem necessidade de monitorização manual contínua de múltiplas plataformas.

Vantagens e considerações estratégicas para os fornecedores

A participação num acordo quadro oferece às empresas vantagens operacionais concretas: visibilidade perante um conjunto definido de entidades adjudicantes por um período plurianual, simplificação procedimental nas chamadas sem necessidade de re-submeter documentação de habilitação, e potencial de receitas recorrentes em contratos de menor valor mas de maior frequência. Para PME com oferta padronizada em setores como TIC, serviços de manutenção, material de escritório ou mobilidade, os acordos quadro podem constituir um canal de acesso ao mercado público mais eficiente do que a participação dispersa em concursos públicos individuais para cada necessidade específica da entidade adjudicante.

A principal consideração estratégica para os fornecedores é que integrar o acordo quadro não garante contratos: em cada chamada competitiva com múltiplos operadores admitidos, a empresa tem de apresentar a proposta mais vantajosa entre os participantes. A análise sistemática do histórico de adjudicações anteriores e a monitorização dos concorrentes admitidos no mesmo acordo quadro são práticas que o Tendios facilita através das suas funcionalidades de inteligência de mercado, permitindo calibrar a estratégia de preço e de posicionamento técnico antes de cada chamada. A preparação antecipada é tanto mais importante quanto os prazos de resposta nas chamadas são habitualmente inferiores aos dos procedimentos de constituição.

Perguntas frequentes sobre acordos quadro

O que é um acordo quadro e para que serve no CCP?

O acordo quadro é um instrumento regulado nos artigos 251.º a 259.º do CCP que define antecipadamente os termos para a celebração de contratos futuros entre uma entidade adjudicante e um ou mais operadores económicos. Não é um contrato em si mesmo nem cria obrigação de adquirir uma quantidade determinada, mas permite celebrar contratos sucessivos durante a sua vigência sem lançar um novo procedimento completo a cada aquisição.

Qual é a duração máxima de um acordo quadro em Portugal?

Em regra, o acordo quadro não pode ter duração superior a quatro anos, em conformidade com os artigos 251.º a 259.º do CCP e com o artigo 33.º da Diretiva 2014/24/UE. Esta limitação visa prevenir o encerramento do mercado por períodos excessivos. Em casos devidamente justificados pelo objeto ou pela necessidade de estabilidade da relação contratual, a duração pode exceder quatro anos, desde que tal seja expressamente fundamentado no procedimento de constituição.

Qual é a diferença entre acordo quadro e sistema de aquisição dinâmica?

O acordo quadro é fechado após a sua constituição: nenhum novo operador pode entrar durante a vigência, e a duração máxima é em regra de quatro anos. O sistema de aquisição dinâmica permanece aberto a novos fornecedores durante toda a sua vigência e não tem prazo máximo legalmente fixado. Para aquisições em setores com elevada renovação de fornecedores, o sistema de aquisição dinâmica pode ser mais adequado; para categorias estáveis com fornecedores consolidados, o acordo quadro tende a ser preferido.

Como pode uma empresa candidatar-se a um acordo quadro gerido pela eSPap?

Os procedimentos de constituição dos acordos quadro da eSPap são publicados no Portal BASE e, quando acima dos limiares europeus, no Jornal Oficial da União Europeia. A candidatura segue as regras do procedimento escolhido (em regra, concurso público), e a empresa deve submeter a documentação de seleção qualitativa e a proposta inicial nos termos definidos pelas peças do procedimento. A consulta regular das publicações da eSPap e a configuração de alertas automáticos por código CPV permitem identificar os procedimentos de constituição com antecedência suficiente para preparar uma candidatura competitiva.

Conclusões sobre acordos quadro em Portugal

O acordo quadro é um instrumento de contratação agregada com relevância crescente no mercado público português, tanto ao nível dos acordos centrais geridos pela eSPap como dos acordos sectoriais celebrados por entidades adjudicantes individuais. Para os fornecedores com produtos ou serviços estandardizáveis, a integração num acordo quadro proporciona visibilidade e acesso recorrente ao mercado público durante o período de vigência, com custos procedimentais significativamente inferiores aos de um concurso público independente para cada aquisição.

O elemento determinante para tirar partido deste instrumento é a monitorização ativa dos procedimentos de constituição: uma vez encerrada a fase de admissão, o acesso ao acordo quadro fica vedado até ao lançamento de um novo instrumento. As empresas que acompanham sistematicamente as publicações no Portal BASE e no Jornal Oficial da União Europeia, e que investem na preparação de candidaturas técnica e economicamente sólidas, estão significativamente melhor posicionadas para aceder às oportunidades que os acordos quadro proporcionam num mercado que, em 2024, registou mais de 222.000 contratos celebrados.