Procedimentos desertos na contratação pública portuguesa: o que fazer

Nem todos os procedimentos de contratação pública terminam com uma adjudicação. Quando nenhum operador económico apresenta proposta, ou quando todas as propostas submetidas são excluídas, o procedimento fica deserto. Esta situação não é rara em Portugal, sobretudo em mercados com pouca concorrência ou em contratos com condições que afastam potenciais concorrentes, e coloca a entidade adjudicante perante uma decisão sobre como avançar sem repetir indefinidamente o mesmo processo.

Este artigo explica o que é um procedimento deserto no sistema do Código dos Contratos Públicos (CCP), quais as causas mais comuns, que consequências têm para a entidade adjudicante e que caminhos existem para dar seguimento à necessidade de contratação.

O que é um procedimento deserto e quando ocorre

Um procedimento deserto é aquele em que, na fase de apresentação de propostas, não é submetida nenhuma proposta, ou em que todas as propostas apresentadas acabam por ser excluídas na fase de análise, não restando nenhuma proposta válida para avaliação. Esta situação distingue-se de um procedimento cancelado ou revogado por decisão da entidade adjudicante: no procedimento deserto, a entidade manteve o processo aberto e disponível, mas o mercado não respondeu com propostas admissíveis.

O CCP, na sua versão consolidada disponível em dre.pt, prevê mecanismos específicos para que a entidade adjudicante possa satisfazer a sua necessidade contratual mesmo perante um procedimento deserto, evitando que a ausência de propostas paralise indefinidamente a contratação. Estes mecanismos, no entanto, exigem que se verifiquem determinadas condições e não dispensam a entidade adjudicante de documentar e justificar a via que decide seguir.

Deserto por ausência total de propostas

A forma mais direta de procedimento deserto ocorre quando nenhum concorrente apresenta proposta até ao termo do prazo fixado no programa do procedimento. Este cenário pode resultar de falta de interesse do mercado no objeto do contrato, de condições consideradas pouco atrativas pelos operadores económicos, ou de uma divulgação insuficiente do procedimento que impediu potenciais concorrentes de tomarem conhecimento da oportunidade em tempo útil.

Deserto por exclusão de todas as propostas

Um segundo cenário, mais comum na prática, ocorre quando existem propostas submetidas, mas todas acabam por ser excluídas na fase de análise, seja por não cumprirem requisitos formais do caderno de encargos, por apresentarem preços considerados anormalmente baixos e não justificados, ou por incumprimento de requisitos técnicos mínimos. Neste cenário, o procedimento é formalmente considerado deserto apesar de ter havido interesse inicial do mercado. Os diferentes tipos de procedimentos pré-contratuais previstos no CCP têm regras próprias de admissão e exclusão de propostas, o que faz variar a probabilidade de um procedimento ficar deserto consoante o tipo escolhido.

Causas mais frequentes de procedimentos desertos

As causas de um procedimento deserto variam consoante o setor e o tipo de contrato, mas há padrões que se repetem na prática administrativa portuguesa. A desadequação do preço base ao valor real de mercado é uma das causas mais frequentes: quando o preço base fixado pela entidade adjudicante está desatualizado ou não reflete os custos correntes de execução, os operadores económicos optam por não concorrer, considerando o contrato economicamente inviável.

Outra causa comum são as condições de habilitação excessivamente exigentes face à dimensão real do mercado relevante, que reduzem o universo de operadores capazes de concorrer a um número tão pequeno que, mesmo com interesse genérico, nenhuma empresa acaba por reunir as condições para submeter proposta válida. Prazos de execução considerados demasiado curtos, condições especiais de execução com custo elevado, ou especificações técnicas muito restritivas também contribuem para este resultado.

Consequências para a entidade adjudicante

Um procedimento deserto tem implicações práticas imediatas para a entidade adjudicante: a necessidade que motivou o procedimento continua por satisfazer, e o tempo e os recursos investidos na preparação e condução do procedimento não geraram o resultado pretendido. Em contratos que respondem a necessidades urgentes ou a prazos de financiamento apertados, como os associados ao PRR ou ao Portugal 2030, um procedimento deserto pode ter um impacto significativo no calendário de execução do investimento. As fases do processo de contratação pública mostram como o atraso numa destas etapas se repercute no calendário global do investimento.

A entidade adjudicante deve, antes de decidir como avançar, analisar as causas prováveis do insucesso do procedimento. Esta análise é relevante não só para escolher a via de seguimento mais adequada, mas também para evitar repetir as mesmas condições num eventual novo procedimento, o que poderia conduzir a um novo resultado deserto e a um desperdício acrescido de tempo e recursos.

A obrigação de fundamentação da decisão

Quando um procedimento fica deserto, a entidade adjudicante deve documentar essa situação e a decisão subsequente de forma fundamentada, integrando o processo administrativo. Esta documentação é relevante em termos de transparência e pode ser objeto de fiscalização, nomeadamente pelo Tribunal de Contas em contratos sujeitos a fiscalização prévia. A ausência de fundamentação adequada da via escolhida após um procedimento deserto pode constituir um vício procedimental relevante.

Caminhos possíveis após um procedimento deserto

Perante um procedimento deserto, a entidade adjudicante tem, em regra, três vias possíveis: repetir o procedimento com as mesmas condições, na expectativa de que a ausência de propostas tenha sido conjuntural; repetir o procedimento com condições revistas, corrigindo os fatores identificados como causa provável do insucedido anterior, nomeadamente o preço base, os requisitos de habilitação ou o prazo de execução; ou, quando as condições legais o permitam, recorrer a um procedimento de ajuste direto com fundamento na inexistência de propostas admissíveis no procedimento anterior, aproveitando substancialmente as condições já definidas.

Esta terceira via está sujeita a condições específicas previstas no CCP, nomeadamente quanto à manutenção substancial das condições do procedimento anterior e à necessidade de identificar operadores económicos idóneos a convidar. A entidade adjudicante deve verificar cuidadosamente, na versão consolidada do CCP e com apoio jurídico especializado quando necessário, se os pressupostos concretos para esta via estão reunidos no caso específico, dado que a aplicação incorreta deste mecanismo pode ser objeto de impugnação por parte de operadores económicos que considerem ter sido indevidamente afastados de um novo procedimento concorrencial.

Como as empresas podem antecipar e responder a procedimentos desertos

Para os operadores económicos, os procedimentos desertos representam também um sinal de mercado relevante. Um procedimento que fica deserto por preço base desajustado pode reabrir com condições económicas mais favoráveis, criando uma oportunidade de participação que não existia na primeira versão. Acompanhar os procedimentos que ficam desertos e monitorizar a sua eventual repetição é, por isso, uma prática útil para empresas que operam em mercados onde estas situações são recorrentes, nomeadamente em setores especializados com poucos operadores capazes de cumprir requisitos técnicos elevados.

A Tendios disponibiliza dados históricos de adjudicações e permite acompanhar a evolução de procedimentos específicos ao longo do tempo, o que facilita a identificação de padrões de procedimentos desertos e repetidos por parte de determinadas entidades adjudicantes. Esta informação é útil tanto para empresas que pretendem posicionar-se estrategicamente perante uma eventual reabertura, como para entidades adjudicantes que procuram comparar as suas condições de contratação com as praticadas no mercado, de modo a evitar a repetição de procedimentos desertos.

Perguntas frequentes sobre procedimentos desertos na contratação pública

O que distingue um procedimento deserto de um procedimento revogado?

Um procedimento deserto resulta da ausência de propostas admissíveis apresentadas pelo mercado, apesar de a entidade adjudicante ter mantido o processo aberto nos termos definidos. Um procedimento revogado ou cancelado resulta de uma decisão da própria entidade adjudicante de não avançar com a contratação, por razões próprias, independentemente de terem sido ou não apresentadas propostas.

A entidade adjudicante pode contratar diretamente após um procedimento deserto?

Em certas condições, sim, através de um procedimento de ajuste direto fundamentado na inexistência de propostas admissíveis no procedimento anterior. Esta via está sujeita a requisitos específicos previstos no CCP, nomeadamente quanto à manutenção substancial das condições do procedimento anterior, e deve ser sempre analisada caso a caso à luz da versão consolidada do CCP.

Um procedimento deserto pode ser repetido com as mesmas condições?

Sim, mas se as causas do insucesso não forem corrigidas, existe um risco real de o novo procedimento ficar igualmente deserto. A análise prévia das causas prováveis, nomeadamente a adequação do preço base e dos requisitos de habilitação ao mercado relevante, é uma prática recomendável antes de relançar o procedimento nos mesmos termos.

As empresas podem ser prejudicadas por um procedimento deserto?

Indiretamente, sim: um procedimento que fica deserto por condições desajustadas priva o mercado de uma oportunidade real de participação. Por outro lado, a eventual repetição com condições revistas pode representar uma oportunidade de acesso mais favorável para operadores económicos que não concorreram na primeira versão do procedimento.

Conclusões sobre procedimentos desertos na contratação pública

Os procedimentos desertos são uma realidade recorrente no mercado público português, geralmente associada a desajustes entre as condições fixadas pela entidade adjudicante e a realidade do mercado relevante. Para as entidades adjudicantes, a resposta adequada exige uma análise cuidadosa das causas do insucesso antes de decidir como avançar, seja repetindo o procedimento com condições revistas, seja recorrendo às vias específicas previstas no CCP quando os pressupostos legais estiverem reunidos.

Para as empresas, os procedimentos desertos representam sinais de mercado que valem a pena acompanhar, dado que frequentemente antecipam reaberturas com condições mais competitivas. Num mercado de 18,4 mil milhões de euros e mais de 222.000 contratos em 2024 (Relatório Anual IMPIC), a monitorização ativa destes padrões contribui tanto para uma contratação pública mais eficiente como para a identificação de oportunidades reais de participação.