Regime Excecional de Contratação Pública em Situações de Calamidade

Portugal é um dos países europeus mais expostos a calamidades de origem natural: incêndios rurais de grande dimensão, inundações, cheias e eventos sísmicos nas Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira integram um ciclo de ocorrências que, com maior ou menor intensidade, se repetem a cada ano. A resposta pública a estas situações exige muitas vezes a contratação urgente de obras de recuperação, serviços de limpeza e reabilitação e fornecimentos de emergência, num quadro temporal incompatível com a tramitação ordinária dos procedimentos pré-contratuais previstos no Código dos Contratos Públicos.

O CCP prevê mecanismos específicos para estas situações. O principal é o ajuste direto por urgência imperiosa, regulado no artigo 24.º do CCP, que permite a contratação sem concurso público quando a necessidade é imprevisível e não pode aguardar os prazos ordinários. A este mecanismo de base somam-se, consoante a gravidade da calamidade, regimes excecionais aprovados por Resolução do Conselho de Ministros, que estabelecem procedimentos simplificados para as empreitadas de obras públicas e aquisições diretamente associadas à recuperação das áreas afetadas.

Para as construtoras, os fornecedores e os juristas que acompanham este mercado, compreender o regime excecional de contratação pública é fundamental: tanto para responder a chamadas urgentes de entidades adjudicantes como para antecipar a vaga de contratos que se segue à fase de emergência imediata, quando os procedimentos ordinários retomam mas a pressão de execução permanece elevada. A Tendios centraliza os anúncios publicados no Portal BASE e nas plataformas eletrónicas certificadas, incluindo os contratos de urgência e os procedimentos pós-calamidade, o que facilita a monitorização deste segmento por parte das empresas do setor.

O ajuste direto por urgência imperiosa: fundamento e requisitos

O que é a urgência imperiosa e quando se aplica

A urgência imperiosa constitui um dos fundamentos objetivos para o recurso ao ajuste direto independentemente do valor do contrato, nos termos do artigo 24.º do Código dos Contratos Públicos (CCP, DL 18/2008 e alterações). A sua aplicação exige a verificação cumulativa de três requisitos: os acontecimentos que geram a necessidade devem ser imprevisíveis para a entidade adjudicante; a urgência deve ser de tal magnitude que o cumprimento dos prazos dos procedimentos abertos ou restritos seja materialmente impossível; e a situação não pode ser atribuível à conduta da própria entidade adjudicante. Estes requisitos transpõem para o direito português o artigo 32.º, n.º 2, alínea c), da Diretiva 2014/24/UE do Parlamento Europeu e do Conselho.

A imprevisibilidade é o elemento central do regime. Uma situação de calamidade declarada pelo Governo, um incêndio de grande dimensão ou uma cheia que afeta infraestruturas públicas constituem, por natureza, acontecimentos imprevisíveis que podem gerar urgência imperiosa. Pelo contrário, uma situação resultante de má gestão contratual ou de falta de planeamento por parte da entidade adjudicante não preenche este requisito, conforme reiterado pela jurisprudência do Tribunal de Contas em vários acórdãos sobre contratos de urgência sujeitos a fiscalização prévia.

O artigo 24.º CCP impõe ainda que o contrato seja estritamente limitado ao que é necessário para fazer face à situação de urgência. Este princípio da proporcionalidade tem implicações práticas significativas: a entidade adjudicante não pode aproveitar a urgência para contratar prestações que vão além do necessário para a resposta imediata, sob pena de ilegalidade do procedimento e de eventual recusa de visto pelo Tribunal de Contas.

Obrigações procedimentais no ajuste direto por urgência imperiosa

Mesmo no quadro excecional, o CCP impõe obrigações procedimentais que não podem ser afastadas. A entidade adjudicante deve convidar pelo menos um operador económico com capacidade para executar a prestação, registar e fundamentar a invocação da urgência no processo, e publicar no Portal BASE os elementos essenciais do contrato celebrado no prazo legalmente previsto. Esta obrigação de publicação posterior é um mecanismo de transparência que não é dispensável mesmo em contexto de emergência.

A entidade adjudicante deve igualmente documentar, com a maior minúcia possível, os factos que justificam a urgência imperiosa. A falta de fundamentação adequada expõe o contrato a impugnação contenciosa por parte de operadores preteridos e pode conduzir à recusa de visto pelo Tribunal de Contas, com as consequências jurídicas e financeiras que daí decorrem para ambas as partes. Em processos reais de contratação pública em Portugal, a insuficiência desta documentação tem sido um padrão de risco frequentemente identificado em sede de fiscalização externa.

O quadro excecional por declaração de calamidade

Declaração de calamidade e instrumentos normativos específicos

A declaração de situação de calamidade ao abrigo da legislação de proteção civil habilita o Governo a aprovar, por Resolução do Conselho de Ministros, regimes excecionais de contratação mais amplos do que o ajuste direto por urgência imperiosa do artigo 24.º CCP. Estes regimes têm sido ativados em Portugal em situações de grande impacto: incêndios rurais de grande dimensão no continente, cheias em diversas regiões do país e eventos sísmicos nos Açores geraram, em diferentes anos, instrumentos normativos próprios publicados no Diário da República, com períodos de vigência limitados e objetos circunscritos às necessidades de recuperação identificadas.

Estes regimes aprovados por RCM não substituem o quadro ordinário do CCP, mas estabelecem derrogações temporárias a requisitos formais, limiares procedimentais e prazos ordinários. Em termos práticos, podem permitir a contratação de empreitadas de obras públicas com menor exigência documental na fase de formação do contrato, dispensar parcialmente a apresentação de projeto de execução previamente à abertura do procedimento, ou autorizar a utilização de consultas prévias com menor número de convidados do que o ordinariamente exigido. As entidades adjudicantes devem verificar se o regime específico invocado ainda se encontra em vigor antes de o aplicar, dado que estes instrumentos têm vigência delimitada no tempo.

Empreitadas de obras públicas em contexto de calamidade

As empreitadas de obras públicas são o tipo contratual mais frequentemente mobilizado nas respostas a calamidades: reconstrução de pontes e infraestruturas viárias, regularização de leitos de rios, reabilitação de edifícios públicos danificados e obras de prevenção de novos riscos. O regime ordinário das empreitadas no CCP exige prévia elaboração de projeto, aprovação orçamental e uma série de peças procedimentais que, em contexto de urgência, são difíceis de produzir nos prazos requeridos pela situação emergencial.

Para estes casos, o CCP e os regimes excecionais permitem a utilização do projeto sumário ou do estudo prévio como base para o lançamento do procedimento, diferindo para momento posterior a entrega do projeto de execução detalhado. A conceção-construção, cujo regime foi profundamente modificado pelo DL 112/2025 (15.ª alteração ao CCP), tornou-se a modalidade regra para empreitadas de complexidade técnica significativa; o artigo sobre a 15.ª alteração ao CCP desenvolve o novo regime desta modalidade. A construtora assume assim a responsabilidade pela conceção e execução num único procedimento, o que pode reduzir significativamente os tempos de resposta em contextos em que a entidade adjudicante não tem capacidade técnica interna para elaborar o projeto com a urgência exigida.

Fiscalização, riscos jurídicos e boas práticas

Fiscalização prévia e contratos de urgência

O Tribunal de Contas exerce fiscalização prévia sobre contratos que ultrapassem os valores previstos na Lei n.º 98/97 (Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas, LOPTC) e nos diplomas que a alteraram. Esta fiscalização não é dispensada automaticamente em situações de calamidade: o estado de urgência não suspende o regime geral de controlo externo. O que existe, em determinados casos, é um regime de fiscalização prévia urgente, com prazos reduzidos para emissão de visto, aplicável quando a entidade adjudicante demonstra que a demora do procedimento ordinário causaria danos irreparáveis ao interesse público.

Quando a entidade adjudicante invoca urgência imperiosa para acelerar o processo, o Tribunal de Contas tem verificado, em vários acórdãos, se os pressupostos do artigo 24.º do CCP foram efetivamente preenchidos. Os padrões de risco mais frequentemente identificados incluem: ausência de documentação contemporânea da urgência, extensão do contrato para além do estritamente necessário, e adjudicação repetida ao mesmo operador sem renovação adequada da justificação. Estes padrões são relevantes tanto para a entidade adjudicante como para o adjudicatário, que pode ver o contrato anulado mesmo após a execução integral da prestação.

Riscos para operadores económicos e boas práticas

Para as empresas que respondem a pedidos de ajuste direto por urgência imperiosa, a prudência exige algumas verificações antes de iniciar a execução: confirmar que a entidade adjudicante documentou e comunicou formalmente a invocação da urgência; garantir que o objeto do contrato está claramente delimitado e não ultrapassa o âmbito da emergência declarada; e verificar se existe obrigação de fiscalização prévia pelo Tribunal de Contas e, em caso afirmativo, se a entidade adjudicante iniciou esse processo atempadamente.

A monitorização sistemática dos procedimentos publicados no Portal BASE após a declaração de uma calamidade é um instrumento prático de acesso a este mercado. Ferramentas como a Tendios permitem acompanhar em tempo real a publicação de ajustes diretos, consultas prévias e concursos públicos resultantes de situações excecionais, com alertas configurados por código CPV, tipo de contrato ou região geográfica. Esta monitorização é especialmente relevante para construtoras que atuam nas regiões habitualmente afetadas por incêndios ou cheias, onde o volume de contratos pós-calamidade pode ser substancial. O acompanhamento dos procedimentos pré-contratuais publicados na sequência de declarações de calamidade é parte integrante da estratégia comercial de muitas empresas do setor da construção em Portugal.

Perguntas frequentes sobre regime excecional contratação pública calamidade

Qual é a diferença entre urgência imperiosa e o ajuste direto por valor?

O ajuste direto por valor está condicionado ao não superamento de limiares económicos previamente fixados no CCP. O ajuste direto por urgência imperiosa (art. 24.º CCP) não tem limite de valor: pode ser utilizado para contratos de qualquer dimensão, desde que os requisitos de imprevisibilidade, urgência e não imputabilidade à entidade adjudicante estejam cumpridos. São fundamentos distintos, com pressupostos, documentação exigida e exposição a fiscalização muito diferentes entre si.

Uma declaração de calamidade suspende automaticamente as regras do CCP?

Não. A declaração de calamidade não afasta automaticamente o CCP. O que pode acontecer é que o Governo aprove, por Resolução do Conselho de Ministros, um regime excecional específico com derrogações temporárias a determinados requisitos procedimentais. Na ausência de um regime excecional específico, as entidades adjudicantes continuam vinculadas ao CCP e devem utilizar os mecanismos nele previstos, nomeadamente o ajuste direto por urgência imperiosa do artigo 24.º.

Os contratos de urgência estão sujeitos a fiscalização prévia do Tribunal de Contas?

Em princípio, sim, se o valor ultrapassa os limiares previstos na LOPTC (Lei n.º 98/97 e alterações). A urgência não dispensa automaticamente o visto prévio, embora em determinados casos o Tribunal de Contas possa tramitar o pedido em prazo reduzido. A entidade adjudicante deve verificar se o contrato está sujeito a fiscalização prévia e, se estiver, articular o pedido de visto com a execução urgente das prestações. A recusa de visto posterior pode ter consequências patrimoniais relevantes para ambas as partes.

Quais os erros mais comuns nas contratações pós-calamidade?

Os erros mais frequentemente identificados na prática administrativa portuguesa incluem: invocação da urgência imperiosa sem documentação contemporânea que comprove os seus requisitos; extensão do contrato para além do estritamente necessário para fazer face à emergência; adjudicação repetida ao mesmo operador em procedimentos sucessivos sem renovar a justificação da urgência; e ausência de publicação dos elementos essenciais do contrato no Portal BASE no prazo legalmente previsto.

Conclusões sobre regime excecional contratação pública calamidade

O regime excecional de contratação pública em situações de calamidade assenta num equilíbrio exigente entre a necessidade de resposta rápida e eficaz perante situações imprevisíveis e os princípios de concorrência, transparência e controlo que o CCP e a Diretiva 2014/24/UE consagram para toda a contratação pública. O artigo 24.º do CCP, ao permitir o ajuste direto por urgência imperiosa sem limite de valor, é o instrumento central deste regime, mas a sua utilização exige fundamentação rigorosa e respeito pelo princípio da proporcionalidade.

Para as construtoras e demais operadores que respondem a calamidades, a competência neste regime não é apenas uma vantagem competitiva: é um requisito de gestão jurídica prudente. Contratos celebrados sem os pressupostos devidamente documentados expõem as empresas adjudicatárias a riscos de anulação, mesmo depois de executadas integralmente as prestações. Conhecer o quadro do CCP, os regimes excecionais aprovados em cada situação concreta e as exigências do Tribunal de Contas é parte essencial da preparação de qualquer empresa que opere neste segmento do mercado público português.