15.ª Alteração ao CCP (DL 112/2025): O Que Muda para as Empresas
O Decreto-Lei n.º 112/2025, publicado no Diário da República n.º 205, 1.ª série, de 23 de outubro de 2025, procedeu à 15.ª alteração ao Código dos Contratos Públicos (CCP, aprovado pelo DL 18/2008) e à terceira alteração à Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, que aprova as medidas especiais de contratação pública. O diploma entrou em vigor no dia 28 de outubro de 2025 e tem por finalidade declarada acelerar a construção habitacional em Portugal, respondendo ao desequilíbrio entre oferta e procura no mercado da habitação que o XXV Governo Constitucional identificou como prioridade de política pública. As alterações incidem sobre dois eixos distintos: a redefinição do regime geral da empreitada de conceção-construção no artigo 43.º do CCP, e a ampliação dos limiares procedimentais para contratos destinados à promoção de habitação pública ou de custos controlados no âmbito da Lei 30/2021.
Para construtoras, promotores públicos e empresas de projeto e engenharia, este diploma representa uma mudança operacional relevante: a conceção-construção deixa de ser uma figura de recurso excecional para passar a ser uma opção discricionária de âmbito geral, disponível sempre que a entidade adjudicante conclua pela sua adequação ao interesse público. Simultaneamente, os limiares excecionais para contratos de habitação pública são alargados, reduzindo o formalismo procedimental nos contratos de menor dimensão neste setor. Ferramentas como o Tendios, que agrega licitações de Portugal e da Europa e permite analisar os cadernos de encargos publicados ao abrigo do novo regime, facilitam a monitorização das oportunidades geradas por estas alterações legislativas.
O contexto da 15.ª alteração ao CCP
O Código dos Contratos Públicos tem sido objeto de alterações frequentes desde a sua aprovação em 2008. A reforma estrutural mais relevante foi a operada pelo DL 111-B/2017, que transpôs as Diretivas UE 2014/23, 2014/24 e 2014/25. As alterações subsequentes incidiram sobre aspetos sectoriais ou conjunturais: a Lei 30/2021 introduziu medidas simplificatórias associadas à execução de fundos europeus; o DL 78/2022 criou um regime especial transitório de conceção-construção para contratos financiados pelo PRR; o DL 54/2023 revogou os limites percentuais de subempreitada; o DL 66/2025 completou a transposição da Diretiva 2014/24/UE no artigo 318.º do CCP. O DL 112/2025 insere-se nesta sequência, mas com uma dimensão sistémica mais ampla: em vez de criar uma norma especial transitória, altera a disposição geral do CCP relativa ao tipo de empreitada.
O ponto de partida legislativo estava no artigo 2.º-A da Lei 30/2021, introduzido pelo DL 78/2022, que permitia o recurso à conceção-construção em contratos financiados por fundos europeus, incluindo o PRR, com vigência até 31 de dezembro de 2026. O preâmbulo do DL 112/2025 reconhece que o caráter especial e transitório dessa medida condicionava o aproveitamento transversal das vantagens da modalidade, limitando a dinamização do setor da construção. A solução adotada foi incorporar o regime no artigo 43.º do CCP, conferindo-lhe caráter permanente e aplicação geral, e revogar simultaneamente o artigo 2.º-A da Lei 30/2021, que ficou assim sem objeto. Este é o eixo jurídico central do diploma e o elemento de maior impacto para o setor da construção pública.
A escolha pelo instrumento legislativo do decreto-lei, fundado na competência governamental prevista na alínea a) do n.º 1 do artigo 198.º da Constituição, evidencia a urgência com que o Governo pretendeu aprovar as medidas. A ausência de autorização parlamentar prévia e o caráter urgente do processo legislativo refletem a pressão política em torno da crise habitacional. Para uma contextualização do marco legal geral do CCP e do historial das suas alterações, o artigo Guia Completo do Código dos Contratos Públicos (CCP) em 2026 apresenta a sequência completa das reformas.
A nova redação do artigo 43.º do CCP: conceção-construção como opção geral
O artigo 43.º do CCP regula o caderno de encargos no procedimento de formação de contratos de empreitada. Antes do DL 112/2025, o n.º 3 deste artigo configurava a conceção-construção como regime excecional: as entidades adjudicantes só podiam recorrer a ela em casos excecionais e devidamente fundamentados, prevalecendo a empreitada de construção (em que o projeto de execução é elaborado pela entidade adjudicante ou por terceiro por ela contratado e integra o caderno de encargos) como a modalidade regra. Este paradigma assentava numa lógica de separação entre projeto e execução, considerada tradição do direito da contratação pública portuguesa.
Com a entrada em vigor do DL 112/2025, as entidades adjudicantes passam a poder recorrer à figura da conceção-construção não apenas em casos excecionais e devidamente fundamentados, mas sempre que, segundo juízos de discricionariedade e à luz dos interesses públicos em presença, concluam pela adequação daquela modalidade contratual. Na prática, isto significa que a escolha entre empreitada de construção e empreitada de conceção-construção passa a ser uma decisão discricionária da entidade adjudicante, sujeita ao princípio da adequação ao interesse público, sem necessidade de fundamentar a excepcionalidade.
A nova redação do artigo 43.º n.º 3 do CCP mantém, contudo, exigências formais específicas para a conceção-construção: quando a entidade adjudicante opte por esta modalidade, o caderno de encargos deve ser integrado apenas por um programa preliminar, e o preço base deve discriminar separadamente os montantes máximos destinados à conceção e à execução da obra. A proposta do concorrente deve ser instruída com um estudo prévio, mantendo-se inalterado o regime do artigo 57.º n.º 2 alínea d) do CCP, que atribui ao adjudicatário a competência para elaborar o projeto de execução. Esta articulação entre programa preliminar, estudo prévio e projeto de execução pelo adjudicatário constitui o núcleo técnico do regime de conceção-construção no direito português da contratação pública.
Implicações práticas para construtoras e empresas de projeto
Para o setor da construção, a alteração ao artigo 43.º cria oportunidades e responsabilidades novas. Do lado das oportunidades, as empresas com capacidade integrada de conceção e construção (grupos com departamentos de projeto próprios, ou com estruturas de subcontratação de projeto consolidadas) ficam em melhor posição competitiva para responder a procedimentos de conceção-construção, dado que a separação de mercado entre gabinetes de projeto e construtoras perde relevância neste tipo contratual. A modalidade é particularmente favorável para empresas que dominam técnicas de construção industrializada ou pré-fabricação, dado que a integração do projeto na proposta permite otimizar o processo construtivo desde a fase de conceção.
Do lado das responsabilidades, a conceção-construção implica que o adjudicatário assume o risco associado à elaboração do projeto de execução: eventuais erros de projeto, incompatibilidades técnicas ou desvios de custos decorrentes de opções de conceção são, em regra, imputáveis ao adjudicatário e não à entidade adjudicante. Antes de concorrer a um procedimento de conceção-construção, a empresa deve avaliar a capacidade técnica do seu departamento ou parceiro de projeto, a cobertura do seu seguro de responsabilidade civil para erros de projeto, e os mecanismos contratualmente previstos para a gestão de eventuais alterações ao programa preliminar durante a fase de conceção. Em muitos procedimentos de obras públicas, a definição do programa preliminar pela entidade adjudicante é um documento de qualidade variável, o que torna a utilização do mecanismo de pedidos de esclarecimento (artigo 50.º do CCP) particularmente estratégica neste tipo contratual.
As alterações à Lei 30/2021: novos limiares para habitação pública
A segunda componente do DL 112/2025 incide sobre o artigo 3.º da Lei n.º 30/2021, que estabelece os procedimentos pré-contratuais em matéria de habitação e descentralização. Na sua nova redação, este artigo determina que, até 31 de dezembro de 2026 e para a celebração de contratos destinados à promoção de habitação pública ou de custos controlados, as entidades adjudicantes dispõem de limiares procedimentais alargados que não se aplicam à contratação pública geral. Trata-se de um regime excecional e temporário, expressamente balizado pelo prazo de 31 de dezembro de 2026, e aplicável apenas a este tipo específico de contratos.
No âmbito desta exceção, podem ser adotados os procedimentos de concurso público ou concurso limitado por prévia qualificação simplificados sempre que o valor for inferior aos limiares europeus; a consulta prévia simplificada com convite a pelo menos cinco entidades é admissível quando o valor do contrato for inferior a 1.000.000 euros e inferior aos limiares europeus aplicáveis; o ajuste direto simplificado pode ser utilizado até 15.000 euros. Para o ajuste direto geral neste contexto de habitação, no caso de contratos de empreitada ou concessão de obras públicas, o limiar é de 60.000 euros; para contratos de locação, aquisição de bens móveis ou serviços, o limiar é de 30.000 euros; para outros contratos, o limiar é de 65.000 euros.
Em termos comparativos, o anterior limiar da consulta prévia simplificada para habitação era de 750.000 euros, tendo passado para 1.000.000 euros. O limiar do ajuste direto para empreitadas duplicou de 30.000 euros para 60.000 euros. Estas alterações são relevantes para municípios, empresas municipais e outros organismos públicos responsáveis pela promoção de habitação acessível, dado que permitem recorrer a procedimentos mais ágeis para contratos de menor dimensão, reduzindo o tempo e os custos administrativos associados à abertura de procedimentos formais mais complexos. Para fornecedores de materiais, serviços e empreiteiros que trabalham com entidades públicas do setor habitacional, estas alterações alargam o universo de oportunidades acessíveis por via de adjudicação direta ou convite.
A revogação do artigo 2.º-A da Lei 30/2021
Foi simultaneamente revogado o artigo 2.º-A da Lei n.º 30/2021, que previa um regime especial de empreitadas de conceção-construção apenas aplicável a contratos destinados à execução de projetos financiados ou cofinanciados por fundos europeus, incluindo os integrados no âmbito do Plano de Recuperação e Resiliência, e com um prazo de vigência até 31 de dezembro de 2026. A revogação não implica qualquer descontinuidade prática: os contratos já adjudicados ao abrigo deste regime mantêm a sua eficácia, e o novo regime geral do artigo 43.º do CCP produz efeitos que são, na prática, mais abrangentes do que os do artigo revogado, dado que não exigem financiamento europeu como condição de aplicabilidade.
A sequência normativa que culmina no DL 112/2025 ilustra a metodologia legislativa portuguesa em matéria de contratação pública: introdução de uma medida especial e transitória (DL 78/2022), verificação dos seus efeitos e consolidação numa norma permanente (DL 112/2025). Esta abordagem gradual é característica do processo de reforma do CCP, e permite à comunidade jurídica e ao setor adaptar-se progressivamente às novidades. Para uma visão consolidada dos procedimentos pré-contratuais afetados por estas alterações, o artigo Procedimentos Pré-Contratuais: Tipos Previstos no CCP apresenta o enquadramento completo do artigo 16.º do CCP com os limiares vigentes.
Como se adaptam as empresas ao novo regime
A adaptação operacional ao DL 112/2025 exige respostas distintas consoante o perfil da empresa. Para construtoras com capacidade integrada de projeto, o novo regime do artigo 43.º abre um nicho estratégico relevante: a monitorização de procedimentos de conceção-construção publicados nos termos da nova norma permite identificar oportunidades onde a vantagem competitiva da integração projeto-obra é determinante. A empresa deve preparar-se para ter disponíveis equipas de projeto ou parcerias com gabinetes de arquitetura e engenharia capazes de elaborar estudos prévios de qualidade, dado que este documento é o elemento diferenciador da proposta técnica em procedimentos de conceção-construção.
Para empresas de projeto e arquitetura, o novo regime altera a lógica de posicionamento no mercado das obras públicas: a separação tradicional entre contrato de projeto e contrato de obra dilui-se nos procedimentos de conceção-construção, o que incentiva a formação de consórcios ou associações em participação com construtoras para concorrer a estes procedimentos de forma conjunta. O artigo 57.º do CCP, que regula o conteúdo das propostas nos procedimentos de empreitada, mantém a exigência de estudo prévio na proposta e de projeto de execução pelo adjudicatário, pelo que a empresa de projeto que integra o consórcio deve compreender as obrigações que assume neste regime contratual e adequar os seus seguros de responsabilidade civil profissional.
Para fornecedores de materiais e serviços a entidades públicas do setor da habitação, as alterações ao artigo 3.º da Lei 30/2021 são o elemento mais imediatamente relevante: os novos limiares de ajuste direto e consulta prévia simplificada ampliam o universo de contratos que podem ser adjudicados sem publicidade obrigatória no Portal BASE. A monitorização destes contratos exige mecanismos de prospeção ativos junto das entidades adjudicantes do setor habitacional, dado que os procedimentos de ajuste direto não implicam publicação de anúncio. O Tendios disponibiliza funcionalidades de análise de inteligência de mercado que permitem identificar padrões de adjudicação por entidade e por tipo de contrato, o que é particularmente útil na prospeção de oportunidades em segmentos de adjudicação direta. Para uma visão geral do mercado público português, o artigo O Que é a Contratação Pública: Guia 2026 para Empresas contextualiza o volume e a estrutura do mercado.
Perguntas frequentes sobre a alteração CCP 2025
O que muda concretamente no artigo 43.º do CCP com o DL 112/2025?
O artigo 43.º n.º 3 do CCP passa a permitir às entidades adjudicantes recorrer à modalidade de conceção-construção sempre que, segundo juízos de discricionariedade, concluam pela sua adequação ao interesse público. Antes do DL 112/2025, o recurso a esta modalidade estava reservado a casos excecionais e devidamente fundamentados. A nova redação mantém as exigências formais: caderno de encargos integrado por programa preliminar e preço base com discriminação autónoma dos montantes de conceção e de execução. A proposta deve ser instruída com estudo prévio, sendo a elaboração do projeto de execução responsabilidade do adjudicatário.
A conceção-construção passou a ser obrigatória nas obras públicas?
Não. O DL 112/2025 alargou a possibilidade de recurso à conceção-construção, mas não a tornou obrigatória nem sequer preferencial. A entidade adjudicante continua a poder optar pela empreitada de construção tradicional (em que o projeto de execução é elaborado previamente e integra o caderno de encargos), que permanece disponível como modalidade geral. A discricionariedade da entidade adjudicante é, assim, ampliada: pode escolher qualquer uma das modalidades com base num juízo de adequação ao interesse público, sem necessidade de fundamentar a excepcionalidade.
Os novos limiares de habitação pública aplicam-se a todas as entidades adjudicantes?
Os limiares excecionais previstos no artigo 3.º da Lei 30/2021, na redação dada pelo DL 112/2025, aplicam-se a todas as entidades adjudicantes que celebrem contratos destinados à promoção de habitação pública ou de custos controlados, independentemente da sua natureza (Estado, autarquias locais, empresas públicas, etc.). A aplicação está condicionada a dois requisitos cumulativos: o contrato deve destinar-se à promoção de habitação pública ou de custos controlados, e a celebração deve ocorrer até 31 de dezembro de 2026. Fora deste âmbito, aplicam-se os limiares gerais do CCP. Recomenda-se a verificação da versão consolidada vigente em diariodarepublica.pt antes de adotar qualquer procedimento ao abrigo deste regime.
O que acontece ao regime do artigo 2.º-A da Lei 30/2021 que previa conceção-construção para projetos PRR?
O artigo 2.º-A da Lei 30/2021, que previa um regime especial de conceção-construção para contratos financiados por fundos europeus (incluindo PRR), foi revogado pelo DL 112/2025. Os contratos já adjudicados ao abrigo deste regime mantêm a sua eficácia. A revogação não cria um vazio normativo: o regime geral do artigo 43.º do CCP, na sua nova redação, aplica-se agora a todos os contratos de empreitada sem exigência de financiamento europeu, sendo portanto mais abrangente do que o regime revogado.
A partir de quando se aplica o novo regime?
O DL 112/2025 entrou em vigor no dia 28 de outubro de 2025, cinco dias após a sua publicação no Diário da República (23 de outubro de 2025). Os procedimentos lançados a partir desta data podem já ser estruturados ao abrigo do novo regime do artigo 43.º do CCP. Os procedimentos iniciados antes desta data prosseguem nos termos da legislação vigente à data do respetivo anúncio ou convite.
Conclusões sobre a alteração CCP 2025 (DL 112/2025)
O DL 112/2025 representa uma alteração significativa ao regime das empreitadas de obras públicas no direito português da contratação pública. A nova redação do artigo 43.º do CCP transforma a conceção-construção de regime excecional em opção discricionária geral, abrindo um novo espaço competitivo para empresas com capacidade integrada de projeto e construção. O caderno de encargos em forma de programa preliminar e a elaboração do projeto de execução pelo adjudicatário são os elementos técnicos centrais que as empresas devem dominar para concorrer com vantagem neste tipo de procedimentos.
As alterações ao artigo 3.º da Lei 30/2021 ampliam os limiares procedimentais para contratos de habitação pública ou de custos controlados até 31 de dezembro de 2026, com particular impacto no ajuste direto para empreitadas (até 60.000 euros) e na consulta prévia simplificada (até 1.000.000 euros). Estas medidas são relevantes sobretudo para entidades adjudicantes municipais e para fornecedores do setor habitacional, que dispõem agora de maior flexibilidade procedimental na contratação de menor dimensão.
A sequência legislativa que culmina no DL 112/2025 (DL 78/2022, DL 112/2025) demonstra que o legislador português optou por um caminho de reforma gradual e consolidação normativa no setor da construção pública. As empresas que acompanham ativamente as alterações ao CCP, adaptando os seus modelos de proposta e as suas estruturas de parceria ao novo regime, estão em melhor posição para aproveitar as oportunidades geradas por cada ciclo de reforma legislativa.
