Compra pública inovadora em Portugal: guia de instrumentos, modalidades e acesso

O Estado é o maior comprador de Portugal. Quando define o que compra e como compra, condiciona diretamente o mercado de inovação. A compra pública inovadora (CPI) é o conjunto de instrumentos e estratégias que utilizam o poder de compra público para estimular o desenvolvimento de soluções novas, ainda não disponíveis comercialmente ou não amplamente adotadas pelo setor público. Empresas de tecnologia, startups, consultoras e fornecedores com capacidade de I&D têm aqui um canal de acesso ao mercado público distinto dos concursos tradicionais.

Este artigo explica o que é a CPI, quais as suas modalidades, como se operacionaliza no Código dos Contratos Públicos e que caminhos práticos existem para aceder a estas oportunidades em Portugal.

O que é a compra pública inovadora e porque importa

A compra pública inovadora é o uso estratégico da contratação pública como instrumento de política de inovação. Em vez de comprar soluções existentes no mercado, a entidade adjudicante define a necessidade funcional que pretende satisfazer e abre espaço para que o mercado proponha e desenvolva soluções novas. Esta abordagem inverte a lógica habitual dos concursos públicos: em lugar de especificações técnicas fechadas, o caderno de encargos descreve o problema ou a necessidade, e os concorrentes propõem respostas inovadoras que serão avaliadas.

A relevância da CPI em Portugal cresce à medida que programas como o PRR (Plano de Recuperação e Resiliência) e o Portugal 2030 orientam investimento público significativo para a transição digital e tecnológica. Entidades como hospitais, municípios, ministérios e empresas públicas estão a identificar desafios que não têm resposta em prateleira, o que cria espaço real para fornecedores com capacidade de inovação. O enquadramento legal nacional assenta no Código dos Contratos Públicos (DL 18/2008 e alterações), que transpôs a Diretiva 2014/24/UE, e em iniciativas específicas como a Agenda Nacional de IA.

O papel do setor público na procura de inovação

A lógica de fundo da CPI é a de que o Estado pode atuar como procurador de inovação (demand-side policy): ao comprometer-se a adquirir uma solução inovadora ou a cofinanciar o seu desenvolvimento, cria um mercado que de outra forma não existiria ou demoraria mais a surgir. Esta função é especialmente relevante em setores onde o investimento privado em I&D é insuficiente sem ancoragem pública, como saúde, defesa, mobilidade urbana, transição energética e administração digital. Em Portugal, este papel tem sido promovido pela Agência Nacional de Inovação (ANI) e pelos instrumentos do PRR que financiam projetos de inovação através do setor público.

As modalidades da CPI: PCP e PPI

A compra pública inovadora organiza-se em duas modalidades principais que diferem no momento em que a inovação ocorre e no grau de maturidade da solução procurada. A primeira destina-se a financiar a investigação e o desenvolvimento antes de qualquer produto existir; a segunda destina-se a adquirir soluções que já existem no mercado, mas que representam uma novidade para o setor público em causa. Compreender a distinção entre as duas modalidades é essencial para que as empresas avaliem corretamente a que tipo de procedimentos podem responder.

O enquadramento europeu para ambas as modalidades está consolidado. A Diretiva 2014/24/UE introduziu a parceria para a inovação como novo procedimento pré-contratual para a segunda modalidade, enquanto a Comunicação da Comissão Europeia sobre compra pública pré-comercial define o regime da primeira. Em Portugal, estas modalidades têm expressão no CCP e em programas específicos geridos pela ANI.

Compra pública pré-comercial (PCP)

A compra pública pré-comercial (PCP, do inglês Pre-Commercial Procurement) é um mecanismo de cofinanciamento de I&D em que o Estado encomenda serviços de investigação a empresas, partilhando os riscos e os benefícios do processo. A entidade pública não compra o produto final: compra o desenvolvimento, em fases progressivas, com competição entre vários fornecedores em cada fase. As empresas retêm os direitos de propriedade intelectual, e a entidade pública obtém o direito de usar os resultados. Esta modalidade está excluída do âmbito de aplicação plena do CCP (é tratada como contrato de I&D com regime próprio), e em Portugal é operacionalizada sobretudo através de programas geridos pela ANI, que lança avisos específicos para projetos de compra pública pré-comercial no âmbito do Portugal 2030 e do Horizonte Europa.

Compra pública de soluções inovadoras (PPI)

A compra pública de soluções inovadoras (PPI, do inglês Public Procurement of Innovative Solutions) aplica-se quando a entidade adjudicante procura adquirir um produto ou serviço que representa uma novidade para o setor público, mesmo que já exista no mercado ou possa ser desenvolvido a partir de soluções existentes. Aqui, o CCP é plenamente aplicável, e os instrumentos mais adequados são o diálogo concorrencial, o procedimento de negociação e, em especial, a parceria para a inovação. A diferença face a um concurso convencional reside na utilização de especificações funcionais em vez de técnicas, e na inclusão de critérios de avaliação que valorizem a inovação, a qualidade da solução e a capacidade técnica dos proponentes.

A parceria para a inovação no CCP

A parceria para a inovação (art. 30-A CCP), introduzida pelo DL 111-B/2017 em transposição do art. 31.º da Diretiva 2014/24/UE e disponível na versão consolidada do CCP em dre.pt, é o instrumento pré-contratual especificamente desenhado para a compra pública inovadora. Permite que a entidade adjudicante estabeleça uma parceria de longo prazo para o desenvolvimento de uma solução inovadora e, se esse desenvolvimento for bem-sucedido, proceda à sua aquisição sem necessidade de lançar um novo procedimento. Esta articulação entre I&D e compra subsequente numa única estrutura contratual é a principal vantagem do instrumento face aos procedimentos tradicionais.

Este procedimento aplica-se quando a necessidade da entidade adjudicante não pode ser satisfeita pela aquisição de produtos, serviços ou obras já disponíveis no mercado. A entidade publica um anúncio descrevendo a necessidade e os requisitos mínimos, seleciona os parceiros com base na sua capacidade de investigação e inovação, e conduz o processo de desenvolvimento em fases competitivas. Ao longo do processo, a entidade pode eliminar parceiros cujas soluções não satisfaçam os níveis de desempenho acordados, mantendo a pressão concorrencial durante o desenvolvimento.

Como se estrutura o procedimento de parceria para a inovação

O procedimento organiza-se em duas grandes fases. Na fase de desenvolvimento, os parceiros selecionados desenvolvem a solução em etapas progressivas, com metas de desempenho definidas no caderno de encargos. A entidade adjudicante pode ter múltiplos parceiros a competir em simultâneo durante esta fase, o que é uma particularidade que não existe nos contratos de I&D tradicionais. Na fase de compra, se a solução desenvolvida satisfizer os requisitos funcionais e atingir as metas de desempenho, a entidade adjudicante pode adquiri-la ao parceiro que a desenvolveu, com base nos critérios de preço e qualidade previamente estabelecidos.

Para aceder a este procedimento, o artigo sobre diálogo concorrencial e parceria para a inovação no CCP aprofunda a estrutura específica de cada fase, os requisitos de publicidade e os critérios de seleção aplicáveis a estas modalidades avançadas.

PRR, Portugal 2030 e Agenda Nacional de IA como catalisadores

O volume de oportunidades de CPI em Portugal aumentou significativamente com a implementação do PRR e do Portugal 2030, que canalizam financiamento europeu para a modernização do Estado e para projetos de inovação no setor público. Entidades de saúde, autarquias, organismos da administração central e empresas do setor empresarial do Estado estão a utilizar estes fundos para lançar procedimentos que exigem soluções inovadoras, nomeadamente em digitalização, eficiência energética, mobilidade e saúde digital. Estes procedimentos são publicados no Portal BASE e nas plataformas eletrónicas certificadas, com características que os distinguem dos concursos de fornecimento convencional.

A Agenda Nacional de IA, publicada em digital.gov.pt, define como prioridade a adoção de soluções de inteligência artificial na administração pública portuguesa, o que cria uma procura estrutural de soluções IA por parte das entidades adjudicantes. Este enquadramento é particularmente relevante para empresas de tecnologia que desenvolvem produtos baseados em IA ou em dados, dado que a compra pública inovadora é um dos mecanismos privilegiados para a entrada destas soluções no setor público antes de atingirem maturidade comercial plena.

Como as empresas podem aceder à compra pública inovadora

O acesso à CPI exige uma abordagem pró-ativa que começa antes da publicação do procedimento. As entidades adjudicantes frequentemente realizam consultas ao mercado (market engagement) antes de lançar procedimentos inovadores, para verificar o estado da arte das soluções disponíveis. Participar nestas consultas, quando convocadas, é uma forma privilegiada de influenciar a definição dos requisitos do procedimento e de posicionar a empresa como parceiro tecnológico qualificado. Ao nível programático, acompanhar os avisos da ANI e os planos de investimento do Portugal 2030 permite antecipar as áreas onde haverá maior procura de soluções inovadoras nos próximos anos.

A Tendios centraliza os anúncios de procedimentos de contratação pública publicados no Portal BASE e nas plataformas eletrónicas certificadas, incluindo as parcerias para a inovação e os procedimentos com especificações funcionais. A configuração de alertas personalizados por tipo de procedimento e por área temática permite às empresas inovadoras identificar e acompanhar as oportunidades de CPI sem necessidade de monitorizar manualmente cada fonte de publicação. A Tendios disponibiliza também dados históricos de adjudicações que permitem identificar quais as entidades adjudicantes com historial de utilização de instrumentos inovadores, orientando a estratégia de relacionamento comercial com o setor público.

Perguntas frequentes sobre compra pública inovadora em Portugal

Qual a diferença entre PCP e PPI na compra pública inovadora?

A PCP (compra pública pré-comercial) financia a investigação e o desenvolvimento de uma solução antes de esta existir, com o Estado a partilhar os riscos e os benefícios do processo, sendo operacionalizada fora do âmbito pleno do CCP. A PPI (compra pública de soluções inovadoras) consiste em adquirir soluções inovadoras já existentes ou desenvolvíveis, utilizando os procedimentos do CCP, designadamente a parceria para a inovação.

O que é a parceria para a inovação e quando se usa?

A parceria para a inovação (art. 30-A CCP) é um procedimento pré-contratual que permite combinar o desenvolvimento de uma solução inovadora com a sua aquisição posterior, sem necessidade de lançar dois procedimentos distintos. É utilizada quando a entidade adjudicante identifica uma necessidade que não pode ser satisfeita por soluções existentes no mercado e pretende estimular o desenvolvimento de uma solução específica com um ou mais parceiros.

As PME e startups podem participar em procedimentos de CPI?

Sim. A parceria para a inovação e os procedimentos de PPI admitem a participação de PME e startups, e a lógica destes instrumentos favorece empresas com capacidade de I&D, independentemente da sua dimensão. Em alguns programas geridos pela ANI, a participação de PME inovadoras é explicitamente incentivada como critério de elegibilidade.

Onde se publicam os procedimentos de compra pública inovadora em Portugal?

As parcerias para a inovação e outros procedimentos com componente inovadora são publicados no Portal BASE (base.gov.pt) e nas plataformas eletrónicas certificadas, à semelhança dos restantes procedimentos pré-contratuais. Os programas de compra pública pré-comercial geridos pela ANI são publicados nos portais da própria ANI e no Portugal 2030.

Conclusões sobre compra pública inovadora em Portugal

A compra pública inovadora é um instrumento estratégico que o sistema português de contratação pública disponibiliza, com enquadramento legal consolidado no CCP e ancoragem nos programas de financiamento europeu. Para as empresas com capacidade de inovação, a parceria para a inovação e os procedimentos de PPI representam uma via de acesso ao mercado público distinta dos concursos tradicionais, com critérios de avaliação que valorizam a qualidade técnica e a novidade das soluções propostas.

A crescente pressão para a digitalização do Estado, amplificada pela Agenda Nacional de IA, pelo PRR e pelo Portugal 2030, cria uma procura estrutural de soluções inovadoras que tende a intensificar-se nos próximos anos. Num mercado de 18,4 mil milhões de euros e mais de 222.000 contratos em 2024 (Relatório Anual IMPIC), identificar antecipadamente os procedimentos orientados para a inovação é uma vantagem competitiva concreta para as empresas que investem em I&D e pretendem o Estado como cliente estratégico.