Entre os procedimentos pré-contratuais previstos no Código dos Contratos Públicos (CCP), o diálogo concorrencial e a parceria para a inovação ocupam uma posição própria: são instrumentos pensados para contratos em que a entidade adjudicante, à partida, não consegue definir com precisão a solução técnica ou jurídica a contratar, seja por elevada complexidade, seja por se tratar de soluções ainda inexistentes no mercado.

Este artigo analisa o regime jurídico de ambos os procedimentos no quadro do CCP, identifica as situações em que podem ser utilizados, descreve as suas fases típicas e clarifica as diferenças face aos restantes procedimentos pré-contratuais previstos no CCP.

Diálogo concorrencial

O diálogo concorrencial destina-se a contratos particularmente complexos, em que a entidade adjudicante não está em condições de definir, à partida, os meios técnicos, jurídicos ou financeiros que melhor satisfaçam as suas necessidades. Em termos gerais, está regulado nos artigos 204.º e seguintes do CCP, na redação resultante do Decreto-Lei n.º 111-B/2017, que transpôs as Diretivas 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE. A versão consolidada vigente pode ser confirmada no Diário da República Eletrónico.

Quando é admissível

A admissibilidade do diálogo concorrencial está condicionada à verificação de pressupostos materiais de complexidade. Em termos gerais, é utilizável quando se verifica, designadamente:

Complexidade técnica: a entidade adjudicante não consegue especificar antecipadamente as soluções técnicas adequadas ao seu fim.
Complexidade jurídica ou financeira: a configuração contratual ou o modelo de financiamento exige um trabalho prévio de definição com o mercado.
Impossibilidade de adjudicar por concurso público ou concurso limitado: os procedimentos comuns revelam-se insuficientes para captar a melhor solução disponível.

Estes pressupostos devem ser objeto de fundamentação expressa na decisão de contratar, dado que o diálogo concorrencial representa uma abertura procedimental que se distingue, sobretudo, do concurso público.

Estrutura típica do procedimento

O diálogo concorrencial organiza-se em fases sucessivas. Na prática administrativa portuguesa, identificam-se, em regra, três momentos.

A fase de candidatura e qualificação começa com a apresentação de candidaturas pelos interessados, instruídas com a documentação de capacidade técnica e financeira, em moldes análogos aos do concurso limitado por prévia qualificação. A entidade adjudicante seleciona os candidatos admitidos ao diálogo.

Segue-se a fase de diálogo, na qual a entidade adjudicante conduz com os candidatos qualificados conversações destinadas a identificar e definir as soluções que melhor satisfaçam as suas necessidades. Esta fase pode ser organizada em rondas sucessivas, com redução progressiva do número de soluções discutidas.

Por último, a fase de propostas finais: encerrado o diálogo, os candidatos remanescentes são convidados a apresentar propostas finais, com base nas soluções definidas. A entidade adjudicante adjudica nos termos do critério estabelecido, em regra a melhor relação qualidade-preço (artigo 74.º do CCP).

Durante a fase de diálogo, a entidade adjudicante está obrigada a respeitar os princípios da igualdade de tratamento, transparência e confidencialidade, designadamente quanto às soluções e informação técnica apresentadas por cada candidato.

Critério de adjudicação

No diálogo concorrencial, o critério de adjudicação assenta, em regra, na melhor relação qualidade-preço. O recurso exclusivo ao preço mais baixo não é, em princípio, compatível com a natureza do procedimento, dado que a sua razão de ser reside na sofisticação técnica e na diferenciação das soluções apresentadas.

Parceria para a inovação

A parceria para a inovação é uma figura mais recente do direito europeu, transposta para o ordenamento português pela reforma de 2017 e prevista, em particular, no artigo 30.º-A e disposições subsequentes do CCP. Distingue-se de todos os restantes procedimentos pelo seu objeto: destina-se à aquisição de soluções ainda inexistentes no mercado.

Objeto e finalidade

A parceria para a inovação tem por finalidade a investigação, desenvolvimento e subsequente aquisição de produtos, serviços ou obras inovadores. Pressupõe que a necessidade da entidade adjudicante não pode ser satisfeita por soluções já disponíveis no mercado e que justifica um esforço prévio de desenvolvimento.

Na prática administrativa portuguesa, este procedimento é particularmente relevante em domínios como:

Tecnologias de informação e comunicação: desenvolvimento de plataformas, ferramentas de inteligência artificial aplicadas à contratação pública ou soluções de cibersegurança específicas para o setor público.
Investigação científica aplicada: contratos com instituições de I&D, universidades ou consórcios empresariais.
Soluções verdes e sustentáveis: aquisição de tecnologias emergentes em eficiência energética, transição climática e mobilidade.
Setor da saúde: desenvolvimento de dispositivos médicos ou soluções terapêuticas inovadoras.

Estrutura em duas grandes fases

A parceria para a inovação tem uma estrutura específica, distinta da dos restantes procedimentos. Inicia-se com a fase de seleção dos parceiros, em moldes próximos do diálogo concorrencial: candidatura, demonstração de capacidade técnica e financeira, com particular atenção à experiência em investigação e desenvolvimento, e seleção pela entidade adjudicante dos candidatos admitidos.

A esta segue-se a fase de execução da parceria, organizada em etapas sucessivas. A entidade adjudicante pode reduzir progressivamente o número de parceiros após cada fase, em função do cumprimento de objetivos intermédios e dos resultados de investigação. A parceria pode terminar com a aquisição efetiva das soluções desenvolvidas, sem necessidade de novo procedimento.

A possibilidade de aquisição direta ao parceiro vencedor após o desenvolvimento é uma das características diferenciadoras da figura: o procedimento integra, num único quadro, a fase de I&D e a fase aquisitiva.

Cuidados específicos

A parceria para a inovação exige cuidados acrescidos na configuração das peças do procedimento. Estes cuidados abrangem:

A definição clara das necessidades não satisfeitas pelo mercado.
O estabelecimento de objetivos mensuráveis para cada etapa.
A previsão do regime de propriedade intelectual sobre os resultados.
O tratamento da confidencialidade das informações técnicas trocadas.

A aplicação proporcionada destes elementos é decisiva para que o procedimento resista à fiscalização posterior pelo Tribunal de Contas, designadamente em sede de fiscalização prévia, quando aplicável.

Diferenças entre diálogo concorrencial e parceria para a inovação

Embora partilhem a fase prévia de qualificação e a natureza multifásica, os dois procedimentos têm finalidades distintas.

Diferença essencial: solução existente versus solução a desenvolver

O diálogo concorrencial parte da existência de soluções no mercado, mas reconhece que a entidade adjudicante não está em condições de identificar, à partida, a mais adequada. O objetivo do diálogo é precisamente definir essa solução com os candidatos qualificados.

A parceria para a inovação parte da inexistência da solução: é necessário desenvolvê-la antes de adquiri-la. O procedimento integra essa fase de desenvolvimento como parte indissociável da relação contratual.

Diferenças funcionais relevantes

Quanto ao resultado final, o diálogo concorrencial culmina num único contrato de execução, enquanto a parceria para a inovação pode envolver várias etapas de I&D antes da aquisição definitiva. A duração é também diferente: a parceria para a inovação tende a desenvolver-se em horizontes temporais significativamente mais longos, refletindo os ciclos de investigação e desenvolvimento.

Em matéria de risco, na parceria para a inovação o risco tecnológico é partilhado entre a entidade adjudicante e o parceiro, podendo conduzir, em certos casos, à interrupção do procedimento sem aquisição final. Quanto ao critério de adjudicação, ambos assentam, em regra, na melhor relação qualidade-preço, mas a parceria para a inovação valoriza fatores ligados à viabilidade técnica e à robustez da proposta de investigação.

Em muitos procedimentos pré-contratuais complexos, a escolha entre estes dois caminhos é uma decisão estratégica determinante, com consequências ao longo de vários anos. Plataformas especializadas de inteligência de mercado, como o Tendios, permitem mapear historicamente os setores e entidades adjudicantes que mais recorrem a cada um destes procedimentos, ajudando as empresas a calibrar a sua estratégia comercial e de I&D.

Implicações para o operador económico

Para uma empresa interessada nestes procedimentos, há um conjunto de implicações práticas a considerar.

Capacidade técnica reforçada

A qualificação para um diálogo concorrencial ou para uma parceria para a inovação exige, em regra, uma demonstração de capacidade técnica mais robusta do que noutros procedimentos. No caso da parceria para a inovação, é frequente a exigência de experiência prévia em projetos de investigação e desenvolvimento.

Compromisso temporal e financeiro

A participação em fases de diálogo ou em etapas de desenvolvimento implica um investimento de tempo e recursos significativo, sem garantia de adjudicação final. O Tendios pode apoiar na análise antecipada de procedimentos deste tipo, identificando padrões e referências do mercado.

Proteção da propriedade intelectual e da confidencialidade

A troca de informação técnica durante o diálogo ou o desenvolvimento exige uma leitura atenta das cláusulas de propriedade intelectual e confidencialidade fixadas no caderno de encargos. Uma má configuração destes elementos pode comprometer o valor estratégico do conhecimento gerado.

Perguntas frequentes sobre diálogo concorrencial e parceria para a inovação

Qual a principal diferença entre diálogo concorrencial e parceria para a inovação?

O diálogo concorrencial pressupõe a existência de soluções no mercado, mas não permite à entidade adjudicante identificar previamente qual a mais adequada. A parceria para a inovação pressupõe que a solução ainda não existe e precisa de ser desenvolvida antes de ser adquirida.

Estes procedimentos têm um limite de valor?

Não estão sujeitos a limiares máximos. Podem ser utilizados para contratos de qualquer valor, incluindo contratos com valor superior aos limiares europeus, sendo, nesse caso, obrigatória a publicação no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE/TED).

Como se inicia a participação numa parceria para a inovação?

Através da apresentação de uma candidatura na fase prévia de qualificação, instruída com os documentos de capacidade técnica e financeira exigidos pelo programa do procedimento. Os candidatos qualificados são posteriormente convidados a participar nas fases de desenvolvimento.

Pode a entidade adjudicante adquirir diretamente ao parceiro no final da parceria para a inovação?

Sim. Uma das características distintivas deste procedimento é precisamente a possibilidade de a aquisição se efetivar sem necessidade de novo procedimento, desde que as condições fixadas no programa do procedimento e no caderno de encargos sejam respeitadas.

Estes procedimentos são impugnáveis?

Sim. Como qualquer procedimento pré-contratual, os atos relevantes (decisão de contratar, qualificação, decisões intermédias, adjudicação) podem ser impugnados administrativamente e em sede de contencioso pré-contratual, nos termos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA).

Conclusões sobre o diálogo concorrencial e a parceria para a inovação

O diálogo concorrencial e a parceria para a inovação são respostas do CCP a duas realidades distintas: a complexidade técnica que dificulta a definição prévia da solução e a inovação que exige desenvolvimento antes da aquisição. Ambos partilham a fase de qualificação de candidatos e uma estrutura multifásica, mas distinguem-se na sua finalidade e no resultado contratual.

Para a entidade adjudicante, a sua utilização exige fundamentação reforçada e cuidados acrescidos na configuração das peças do procedimento, designadamente quanto à transparência, à igualdade de tratamento e à proteção da propriedade intelectual. Para o operador económico, a participação implica uma demonstração robusta de capacidade técnica e disponibilidade para um envolvimento prolongado, com investimento significativo em fases que podem não culminar em adjudicação final.

Em processos reais de contratação pública, estes procedimentos tendem a concentrar-se em contratos de elevado valor estratégico, designadamente em tecnologias de informação, sustentabilidade, saúde e investigação aplicada. Ferramentas especializadas, como o Tendios, permitem identificar atempadamente oportunidades deste tipo, analisar o histórico das entidades adjudicantes e antecipar os requisitos típicos de qualificação, contribuindo para uma participação mais estratégica em contratos complexos.

Diálogo concorrencial e parceria para a inovação: procedimentos pré-contratuais para contratos complexos