PANAP: qué son los poderes adjudicadores no Administración Pública

Los PANAP son entidades del sector público que, sin tener la consideración de Administración Pública en sentido estricto, actúan como poderes adjudicadores y están sujetas a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP). Su régimen jurídico combina la aplicación de la LCSP en las fases de preparación y adjudicación con la sujeción al derecho privado en los efectos y la extinción del contrato.

Comprender qué es un PANAP y qué normas se aplican a sus contratos es esencial tanto para los licitadores que quieren operar con este tipo de entidades como para los propios entes que tienen que gestionar su contratación con seguridad jurídica.

Esta guía explica la definición legal de los PANAP, los criterios para identificarlos, el régimen contractual aplicable, los recursos disponibles frente a sus actos y las particularidades prácticas que conviene tener presentes al licitar.

¿Qué es un PANAP?

El acrónimo PANAP designa a los Poderes Adjudicadores que No son Administración Pública. Se trata de una categoría intermedia dentro del ámbito subjetivo de la LCSP, definida en su artículo 3, que clasifica al sector público en tres bloques:

• Administraciones Públicas en sentido estricto, definidas en el artículo 3.2 LCSP.
• Entidades del sector público que, sin ser Administración Pública, sí tienen la condición de poder adjudicador; este es el caso de los PANAP.
• Entidades del sector público que no son Administración Pública ni tienen la condición de poder adjudicador.

La ubicación de cada entidad en uno de estos tres bloques determina el régimen jurídico aplicable a sus contratos y, en particular, el nivel de exigencia procedimental que la LCSP impone a la preparación y adjudicación.

Definición de poder adjudicador

La condición de poder adjudicador procede del derecho de la Unión Europea. Conforme al artículo 2.1.1) de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre contratación pública, son poderes adjudicadores el Estado, las autoridades regionales o locales, los organismos de Derecho público y las asociaciones formadas por uno o varios de dichos organismos. El texto completo de la Directiva está disponible en EUR-Lex.

La definición de organismo de Derecho público exige tres requisitos cumulativos:

• Haber sido creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil.
• Estar dotado de personalidad jurídica propia.
• Estar financiado mayoritariamente por el Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público, o sometido a su control de gestión, o tener un órgano de administración, dirección o vigilancia compuesto por miembros nombrados mayoritariamente por estos.

Ejemplos habituales de PANAP

En la práctica administrativa, suelen tener la condición de PANAP, siempre que cumplan los requisitos del artículo 3 LCSP:

1. Las fundaciones del sector público estatal, autonómico o local financiadas mayoritariamente con fondos públicos.
2. Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, en lo que respecta a las funciones que desarrollan dentro de su régimen de colaboración.
3. Las entidades públicas empresariales estatales (EPE) y entidades análogas autonómicas o locales.

Las sociedades mercantiles con capital social mayoritariamente público que cumplan los requisitos para ser consideradas poder adjudicador.

La verificación caso a caso es esencial: la condición de poder adjudicador no depende de la denominación de la entidad, sino del cumplimiento simultáneo de los requisitos legales. En Tendios, las licitaciones pueden filtrarse por órgano de contratación, lo que facilita aislar los expedientes publicados por PANAP concretos. Un buen punto de partida para situar a estas entidades en el conjunto del sistema es la definición y marco legal de la contratación pública.

Régimen contractual aplicable a los PANAP

El elemento característico de los PANAP es la naturaleza mixta del régimen jurídico que se aplica a sus contratos. Esta dualidad genera dudas recurrentes en muchos expedientes de contratación y conviene precisarla con detalle.

Preparación y adjudicación: aplicación de la LCSP

En la fase de preparación y adjudicación, los PANAP se rigen por la LCSP, con las particularidades previstas en sus artículos 316 a 320. Estos preceptos regulan cómo se preparan y adjudican los contratos celebrados por estas entidades, distinguiendo entre los contratos sujetos a regulación armonizada (SARA) y los no sujetos a dicha regulación.

Para los contratos SARA, los PANAP deben aplicar íntegramente las normas de la LCSP sobre publicidad, plazos, procedimientos, criterios de adjudicación y formalización. Los umbrales SARA están revisados periódicamente conforme a los reglamentos delegados de la Comisión Europea y publicados en el Diario Oficial de la Unión Europea.

Para los contratos no sujetos a regulación armonizada, los PANAP disponen de un mayor margen de configuración, pero deben respetar los principios generales de contratación pública: publicidad, transparencia, libre concurrencia, no discriminación e igualdad de trato.

Efectos y extinción: derecho privado

Los contratos celebrados por los PANAP tienen, conforme al artículo 26.1 LCSP, la consideración de contratos privados. Esto implica que, una vez celebrado el contrato, sus efectos, su cumplimiento, su modificación y su extinción se rigen por el derecho privado, no por el derecho administrativo.

La consecuencia práctica es relevante: las controversias sobre la ejecución del contrato se resuelven por la jurisdicción civil, no por la contencioso-administrativa. Las controversias sobre la preparación y adjudicación, en cambio, se sustancian ante el orden contencioso-administrativo cuando no proceda el recurso especial en materia de contratación.

Contratos privados con régimen mixto

La frontera entre las dos fases no siempre es nítida. La doctrina del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha ido perfilando qué actos pertenecen a una y otra etapa, lo que tiene implicaciones directas sobre el orden jurisdiccional competente. La clasificación general de los contratos del sector público y sus regímenes específicos puede revisarse en la guía sobre tipos de contratos públicos según la LCSP.

Recursos frente a los actos de los PANAP

El régimen de recursos depende del tipo de contrato y de la fase procedimental, lo que genera frecuentes dudas en la práctica.

Recurso especial en materia de contratación

El recurso especial en materia de contratación, regulado en los artículos 44 y siguientes de la LCSP, está disponible frente a determinados actos de los PANAP cuando se trata de contratos sujetos a regulación armonizada y de otros expresamente incluidos en el ámbito del recurso. Las condiciones de procedibilidad y los plazos aplicables se desarrollan en la guía sobre el recurso especial en contratación.

Se trata de un recurso administrativo previo al contencioso-administrativo, gratuito, potestativo y con plazos breves. Su resolución corresponde al Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) o a los órganos equivalentes de cada comunidad autónoma cuando exista convenio o regulación autonómica propia.

Otros recursos

Cuando no procede el recurso especial, el licitador puede acudir a los recursos administrativos ordinarios previstos en la Ley 39/2015 y, en su caso, al orden contencioso-administrativo. Para las controversias derivadas de la ejecución del contrato, la vía es la civil. Esta dualidad jurisdiccional es uno de los aspectos más delicados del régimen de los PANAP y conviene anticiparla desde la fase de preparación de la oferta.

Implicaciones prácticas para licitadores

Operar con un PANAP exige reconocer las diferencias respecto a la contratación con una Administración Pública en sentido estricto. En procesos reales de licitación, estas diferencias condicionan la estrategia y la gestión de incidencias.

Acreditación de la solvencia y aptitud

Las exigencias de solvencia y prohibiciones de contratar son las mismas que en la contratación con Administraciones Públicas, conforme a los artículos 65 a 97 LCSP. El DEUC, cuando es exigible, y la documentación acreditativa de la solvencia se gestionan en los mismos términos. Una visión operativa de estos requisitos puede encontrarse en la guía práctica de la LCSP para licitadores.

Publicidad y acceso a las licitaciones

Las licitaciones de los PANAP se publican en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) o, en su caso, en la plataforma autonómica correspondiente, conforme al artículo 347 LCSP. La búsqueda y seguimiento de estos expedientes puede sistematizarse mediante alertas: Tendios permite configurar avisos por órgano de contratación, código CPV y umbral de presupuesto, lo que facilita identificar oportunidades de PANAP sectoriales sin tener que revisar manualmente decenas de perfiles del contratante.

Negociación contractual posterior

Dado que la fase de ejecución se rige por derecho privado, existe mayor margen para la negociación contractual durante el cumplimiento, dentro de los límites que la propia LCSP y la jurisprudencia han ido perfilando. Los modificados, prórrogas y resoluciones siguen, no obstante, las reglas que el propio contrato y la documentación contractual hayan previsto.

Preguntas frecuentes sobre los PANAP

¿Todas las fundaciones públicas son PANAP?

No. Solo las fundaciones que cumplan los requisitos del artículo 3 LCSP para ser consideradas poder adjudicador y que no tengan la consideración de Administración Pública. La verificación exige analizar la financiación, el control y la finalidad de interés general de cada fundación concreta.

¿Una sociedad mercantil pública es siempre un PANAP?

No necesariamente. Una sociedad mercantil con capital público mayoritario es PANAP si está creada para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil. Si su actividad es genuinamente mercantil en condiciones de competencia, podría quedar fuera del concepto de poder adjudicador. El análisis es casuístico.

¿Qué jurisdicción resuelve los litigios contractuales con un PANAP?

Depende de la fase. Los actos de preparación y adjudicación se impugnan ante el orden contencioso-administrativo, salvo cuando proceda el recurso especial en materia de contratación. Las controversias relativas a la ejecución, cumplimiento y extinción del contrato se resuelven ante la jurisdicción civil, por tratarse de contratos privados.

¿Aplican los PANAP los mismos procedimientos de adjudicación que las Administraciones Públicas?

Para los contratos sujetos a regulación armonizada, sí, con las particularidades previstas en los artículos 316 a 320 LCSP. Para los contratos no sujetos a regulación armonizada, los PANAP disponen de un margen mayor de configuración, siempre respetando los principios de publicidad, transparencia, libre concurrencia, no discriminación e igualdad de trato.

¿Procede recurso especial frente a todos los actos de un PANAP?

No. El recurso especial procede frente a determinados actos relacionados con contratos sujetos a regulación armonizada y otros expresamente incluidos en el artículo 44 LCSP. Cuando no procede, debe acudirse a los recursos administrativos ordinarios o, directamente, al orden contencioso-administrativo según corresponda.

Conclusiones sobre los PANAP

Los PANAP ocupan una posición intermedia dentro del sector público que la LCSP regula con un régimen específico. Son poderes adjudicadores, lo que les obliga a aplicar las normas de preparación y adjudicación de los contratos públicos, pero no son Administración Pública, lo que somete los efectos y la extinción de sus contratos al derecho privado.

Esta dualidad genera complejidad práctica que conviene anticipar tanto desde la perspectiva del licitador como desde la del propio ente contratante. La distinción entre fase administrativa y fase privada determina el régimen aplicable a cada incidencia, el orden jurisdiccional competente y el tipo de recurso disponible.

La identificación correcta de un PANAP requiere un análisis caso a caso de los requisitos del artículo 3 LCSP. La denominación de la entidad, su forma jurídica o el origen de sus fondos no son criterios suficientes por sí solos: lo determinante es el cumplimiento conjunto de los presupuestos legales que definen al poder adjudicador no Administración Pública.