Qué es la asociación para la innovación y cómo funciona
La asociación para la innovación es el procedimiento de contratación pública previsto para situaciones en las que la administración necesita una solución, un producto o un servicio que todavía no existe en el mercado y que debe desarrollarse de forma específica. A diferencia de los procedimientos ordinarios, que seleccionan una oferta entre soluciones ya disponibles, la asociación para la innovación financia el proceso de investigación, desarrollo y posterior adquisición de una solución nueva.
Su regulación en España responde a lo previsto en la Directiva 2014/24/UE e incorporada a la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP) en sus arts. 177 a 182. Es uno de los instrumentos menos utilizados de la contratación pública española, pero su relevancia crece a medida que las administraciones buscan impulsar la innovación como objetivo estratégico.
Qué es la asociación para la innovación
La asociación para la innovación es un procedimiento de contratación estructurado en fases que permite al órgano de contratación asociarse con una o varias empresas para desarrollar conjuntamente productos, servicios u obras innovadores, con la opción de adquirir posteriormente los resultados sin necesidad de un nuevo procedimiento de licitación.
El elemento que la distingue de otros procedimientos es que su objeto abarca tanto la fase de investigación y desarrollo (I+D) como la posible compra posterior de la solución desarrollada, todo ello en el marco de un único procedimiento. El órgano de contratación no compra una solución existente, sino que financia su creación en colaboración con el sector privado, asumiendo parte del riesgo inherente a cualquier proceso de innovación.
Este procedimiento responde a una necesidad real de las administraciones públicas: cuando el mercado no ofrece la solución requerida, el procedimiento ordinario de licitación no es el instrumento adecuado. La asociación para la innovación llena ese espacio, proporcionando un marco jurídico para que la administración y las empresas colaboren en el desarrollo de algo que aún no existe, con garantías para ambas partes.
Cuándo puede utilizarse
El presupuesto habilitante: ausencia de solución en el mercado
El art. 177 LCSP establece que el órgano de contratación puede recurrir a la asociación para la innovación cuando tiene la necesidad de desarrollar productos, servicios u obras innovadores que no están disponibles en el mercado, siempre que no pueda satisfacer esa necesidad adquiriendo productos, servicios u obras ya desarrollados.
Este presupuesto es restrictivo y debe justificarse en el expediente. No basta con que la administración prefiera una solución personalizada o más avanzada que las disponibles: es necesario acreditar que ninguna solución existente satisface la necesidad identificada. Esta exigencia de justificación previa es uno de los elementos que más limita el uso del procedimiento en la práctica, ya que obliga a realizar un análisis de mercado riguroso antes de iniciar el proceso.
Diferencia con la compra pública innovadora
La asociación para la innovación y la compra pública innovadora (CPI) son instrumentos relacionados pero distintos. La CPI es un concepto más amplio que engloba diversas modalidades de contratación orientadas a la innovación, incluida la compra pública precomercial (CPP) y la propia asociación para la innovación. Esta última es el único procedimiento de la LCSP diseñado específicamente para financiar el desarrollo de soluciones nuevas con opción de compra posterior integrada en el mismo proceso.
La compra pública precomercial (CPP), por su parte, financia actividades de I+D sin incluir la compra de los resultados en el mismo procedimiento: la adquisición posterior requiere un proceso de licitación separado. La diferencia práctica es relevante para las empresas: la asociación para la innovación ofrece mayor seguridad de ingresos futuros si el desarrollo es exitoso, mientras que la CPP no garantiza ninguna compra posterior. El artículo sobre compra pública innovadora desarrolla en detalle las distintas modalidades de este instrumento.
Cómo funciona el procedimiento: fases
Fase de selección de socios
El procedimiento se inicia con la publicación de un anuncio de licitación que describe la necesidad identificada, los requisitos mínimos de admisión, los criterios de selección de candidatos y los criterios de adjudicación aplicables a las propuestas. El órgano de contratación puede limitar el número de candidatos invitados a participar, siempre que el número mínimo sea de tres, de conformidad con el art. 178.1 LCSP.
Los candidatos seleccionados son invitados a presentar sus propuestas de investigación e innovación. El órgano de contratación negocia con los candidatos para adaptar esas propuestas a sus necesidades, de forma similar al procedimiento de licitación con negociación. Durante esta fase puede reducir el número de propuestas con las que continúa, aplicando los criterios de adjudicación previamente establecidos.
Fase de ejecución: estructura por etapas
Una vez seleccionado el socio o socios, la asociación para la innovación se estructura en etapas sucesivas que siguen la lógica del proceso de investigación y desarrollo: desde la investigación y el desarrollo de prototipos hasta la fabricación del producto o la prestación del servicio en las condiciones pactadas. Entre cada etapa, el órgano de contratación puede evaluar los resultados obtenidos y decidir si continúa con todos los socios o reduce su número, siempre que así lo haya previsto en los documentos de la licitación.
Esta estructura escalonada protege al órgano de contratación: si los resultados de una etapa no son satisfactorios, puede terminar la asociación o reducir el número de socios sin necesidad de abonar el importe previsto para las etapas posteriores. Para las empresas, implica asumir el riesgo de que el proyecto no llegue a completarse, aunque el contrato debe incluir los hitos intermedios y los criterios de evaluación aplicables en cada fase.
La opción de compra posterior
Si el desarrollo culmina con éxito, el órgano de contratación tiene la opción de adquirir los productos, servicios u obras resultantes directamente al socio o socios de la asociación, sin necesidad de convocar un nuevo procedimiento de licitación. Esta opción debe estar prevista desde el inicio del procedimiento y los precios de adquisición deben corresponderse con el valor de mercado de la solución desarrollada, conforme al art. 182 LCSP.
Este elemento es uno de los más atractivos para las empresas innovadoras: el esfuerzo de desarrollo se financia total o parcialmente por la administración y, si el resultado es el esperado, la adquisición posterior está asegurada sin competencia adicional. Es también el elemento que más cuidado jurídico requiere, ya que el precio pactado no puede suponer una ventaja anticompetitiva ni resultar desproporcionado respecto al valor real de la solución.
Requisitos formales y publicidad
Publicación del anuncio y documentos de la licitación
La asociación para la innovación está sujeta a las mismas reglas de publicidad que los procedimientos ordinarios. El anuncio de convocatoria debe publicarse en la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLACSP) y, cuando el contrato supera los umbrales de regulación armonizada, también en el Diario Oficial de la Unión Europea. Los documentos de la licitación deben describir con precisión la necesidad que se pretende satisfacer, los requisitos mínimos, los criterios de selección y los criterios de adjudicación aplicables.
La precisión en la descripción de la necesidad es especialmente relevante en este procedimiento, porque define el objeto de la asociación y delimita el margen de negociación. Una descripción demasiado vaga puede generar propuestas incomparables entre sí; una demasiado específica puede limitar innecesariamente la creatividad de los candidatos y reproducir el problema de los pliegos a medida que la propia LCSP trata de evitar.
Protección de la información confidencial
Durante el proceso de negociación, los candidatos compartirán con el órgano de contratación información técnica y comercial sensible: propuestas de soluciones, metodologías y datos de costes. El art. 179 LCSP obliga al órgano de contratación a no revelar a los demás participantes la información confidencial facilitada por cada candidato sin su consentimiento expreso, en línea con las garantías generales del art. 133 LCSP aplicables a todos los procedimientos negociados.
Esta protección es especialmente importante en contextos de innovación, donde la propuesta técnica puede constituir en sí misma un activo de alto valor para la empresa que la presenta. Las empresas deben identificar con precisión qué información declaran confidencial y en qué fundamento la basan, para evitar que una declaración excesivamente amplia sea rechazada por el órgano de contratación.
Aspectos prácticos para empresas y administraciones
Para las empresas: qué valorar antes de presentarse
Participar en una asociación para la innovación implica asumir riesgos que no existen en una licitación ordinaria. La empresa invierte recursos en una propuesta de solución que puede no ser seleccionada y, si lo es, ejecuta un proceso de I+D cuyos resultados no están garantizados. Antes de presentarse, conviene evaluar si la empresa tiene capacidad técnica y financiera para asumir el proceso de desarrollo, si el tamaño del contrato justifica el esfuerzo de participación, y si la opción de compra posterior está suficientemente definida como para garantizar un retorno razonable de la inversión.
Para las empresas innovadoras, especialmente las de base tecnológica, este procedimiento puede ser una vía para acceder a financiación pública de sus proyectos de I+D y, si el desarrollo tiene éxito, para asegurar un cliente público de referencia sin competencia adicional. En Tendios es posible identificar las convocatorias de asociación para la innovación publicadas en la PLACSP y en las plataformas autonómicas, junto con el detalle de sus requisitos y fases.
Para los órganos de contratación: justificación y planificación
El procedimiento exige una preparación interna más intensa que cualquier licitación ordinaria. El órgano de contratación debe identificar la necesidad que no puede satisfacerse con soluciones de mercado, realizar un análisis previo del estado de la tecnología disponible, definir los hitos de evaluación entre etapas y establecer criterios de adjudicación que permitan comparar propuestas de naturaleza innovadora, lo que implica una mayor componente cualitativa que en los procedimientos estándar.
La planificación presupuestaria también es más compleja, ya que el coste total del contrato depende del resultado de cada etapa. El órgano de contratación debe prever tanto el coste de la fase de I+D como el precio de adquisición posterior, con la incertidumbre inherente a un proceso cuyo resultado final no está predeterminado. La página de contratación pública innovadora del Ministerio de Hacienda ofrece orientación específica para administraciones que quieran implementar este tipo de procedimientos.
Ejemplos de ámbitos de aplicación
La asociación para la innovación ha encontrado aplicación en ámbitos donde las administraciones han identificado necesidades que el mercado no satisface con soluciones estándar. Los sectores más activos a nivel europeo incluyen la salud (dispositivos médicos o sistemas de diagnóstico sin equivalente comercial), la movilidad urbana (vehículos o sistemas de transporte sin precedente), la energía (soluciones de almacenamiento o eficiencia) y la transformación digital de los servicios públicos.
En España, la adopción de este procedimiento ha sido limitada hasta la fecha, en parte por su complejidad operativa y en parte por el desconocimiento de sus posibilidades entre los equipos de contratación. La creciente presión para incorporar criterios de innovación en la compra pública, impulsada tanto por la normativa europea como por el Real Decreto 364/2024, que crea la Comisión Interministerial para la incorporación de criterios de innovación en la contratación pública, puede acelerar su uso en los próximos años.
Preguntas frecuentes sobre la asociación para la innovación
¿Puede la administración iniciar una asociación para la innovación aunque haya soluciones parcialmente equivalentes en el mercado?
No. El presupuesto habilitante del art. 177 LCSP exige que ninguna solución disponible en el mercado satisfaga la necesidad identificada. Si existen soluciones parcialmente equivalentes adaptables mediante contrato ordinario, el procedimiento adecuado no es la asociación para la innovación. La justificación de este presupuesto debe documentarse en el expediente mediante un análisis de mercado previo.
¿Cuántos socios puede tener una asociación para la innovación?
La LCSP no fija un número máximo de socios. El órgano de contratación puede establecer asociaciones con varios socios que desarrollen soluciones en paralelo, introduciendo un elemento de competencia entre ellos durante la fase de I+D. En ese caso, el número de socios puede reducirse entre etapas, aplicando los criterios de evaluación previamente establecidos, hasta llegar a la fase de adquisición con el socio o socios cuya solución haya resultado más satisfactoria.
¿La empresa conserva la propiedad intelectual de la solución desarrollada?
Depende de lo que establezcan los documentos de la licitación. La LCSP no regula expresamente este punto, por lo que la distribución de los derechos de propiedad intelectual e industrial sobre los resultados debe pactarse en el contrato. Los modelos más habituales son la titularidad compartida, la licencia a favor de la administración y la titularidad de la empresa con licencia de uso a favor de la administración, cada uno con implicaciones económicas y estratégicas distintas para ambas partes.
¿Puede una pyme participar en una asociación para la innovación?
Sí. No existe ninguna restricción de tamaño en el procedimiento. Las pymes innovadoras, especialmente las de base tecnológica, son precisamente uno de los perfiles para los que este procedimiento puede resultar más atractivo, ya que permite financiar el desarrollo con recursos públicos. La clave está en acreditar la solvencia técnica y económica exigida en el pliego, que en estos procedimientos puede ser significativa dado el alcance del proyecto.
Conclusiones sobre la asociación para la innovación
La asociación para la innovación es el procedimiento de contratación más avanzado de la LCSP para canalizar la colaboración entre administraciones públicas y empresas en el desarrollo de soluciones que el mercado todavía no ofrece. Su diseño por etapas, con opción de compra posterior integrada, lo convierte en un instrumento único para financiar proyectos de I+D con garantía de mercado público si el resultado es satisfactorio.
Su uso sigue siendo limitado en España, pero el contexto regulatorio europeo y las políticas de innovación pública apuntan a una mayor adopción en los próximos años. Las empresas innovadoras que buscan financiación para sus proyectos de desarrollo y las administraciones que necesitan soluciones que el mercado no ofrece tienen razones sólidas para conocer este procedimiento en detalle y evaluar si encaja con sus necesidades concretas.
