Compra pública innovadora (CPI): qué es y cómo acceder | Tendios
La compra pública innovadora (CPI) es un instrumento que permite a las administraciones públicas adquirir bienes, servicios u obras que no existen en el mercado o que requieren desarrollo tecnológico previo. A diferencia de la contratación ordinaria, la CPI no parte de una solución disponible, sino que busca generar o madurar soluciones nuevas que respondan a necesidades públicas concretas.
Para las empresas, la CPI representa una vía de acceso a contratos públicos con condiciones distintas a las habituales: menor competencia por precio, mayor peso de la capacidad técnica e innovadora y, en algunos casos, posibilidad de compartir los resultados de la investigación. Entender bien qué implica este tipo de contratación exige conocer el marco legal de la contratación pública en España y las diferencias entre modalidades antes de preparar cualquier candidatura. Tendios facilita la búsqueda y el seguimiento de este tipo de licitaciones junto con el resto de oportunidades del mercado público.
Qué es la compra pública innovadora y en qué se diferencia de la contratación ordinaria
La CPI no es un procedimiento único, sino una categoría que agrupa distintas modalidades de contratación orientadas a impulsar la innovación desde la demanda pública. Su objetivo es que la administración actúe como primer cliente de soluciones innovadoras, lo que reduce el riesgo para las empresas que desarrollan tecnología nueva y facilita su acceso posterior al mercado privado.
Este enfoque está respaldado por la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP), que regula las principales modalidades de CPI, y por la Ley 17/2022, de 5 de septiembre, que modificó la Ley 14/2011 de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación para introducir una definición legal expresa de la compra pública de innovación e incorporar reglas específicas para su tramitación. A nivel europeo, el marco de referencia es la Directiva 2014/24/UE, cuyo artículo 31 regula la asociación para la innovación como procedimiento específico.
La CPI como herramienta de política pública
La administración puede usar la CPI con tres objetivos complementarios: mejorar los servicios públicos incorporando soluciones que no están disponibles en el mercado estándar; fomentar la capacidad tecnológica de las empresas, especialmente las pymes; e impulsar la internacionalización de la innovación usando el mercado público como cliente de referencia.
Este enfoque supone un cambio respecto a la lógica habitual de la contratación pública, que parte de necesidades ya definidas y soluciones preexistentes. En la CPI, la definición de la necesidad y el desarrollo de la solución pueden ir en paralelo o en fases sucesivas.
Las tres modalidades de la compra pública innovadora
La LCSP y la normativa de ciencia distinguen tres modalidades principales, con diferencias relevantes en cuanto a su régimen jurídico, el grado de desarrollo previo de la solución y el perfil de empresa que puede acceder a cada una.
Compra pública precomercial (CPP)
La compra pública precomercial consiste en la contratación de servicios de investigación y desarrollo (I+D) en los que la administración y las empresas comparten riesgos y beneficios. La CPP abarca actividades que van desde la exploración de soluciones y el diseño de prototipos hasta el desarrollo de primeros productos piloto, pero no incluye el desarrollo comercial posterior ni la adquisición a escala del resultado.
Desde el punto de vista jurídico, los contratos de servicios de I+D están excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP conforme a lo previsto en el artículo 8 de la ley, con la salvedad del respeto a los principios generales de la contratación pública. Por este motivo, la CPP se articula mediante un procedimiento negociado propio, al margen de los procedimientos ordinarios de la LCSP.
La CPP se desarrolla en fases eliminatorias: las empresas presentan propuestas y se evalúa de forma progresiva la eficacia y el grado de madurez de las soluciones. En España, el Centro para el Desarrollo Tecnológico Industrial (CDTI-Innovación), entidad pública dependiente del Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, ha sido el principal organismo impulsor de la CPP a través de su Oficina de Compra Pública Innovadora (OCPI).
Compra pública de tecnología innovadora (CPTI)
La compra pública de tecnología innovadora es el procedimiento indicado cuando la solución buscada existe como prototipo, requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejorada, o no existe todavía pero puede desarrollarse en un plazo razonable. A diferencia de la CPP, la CPTI sí está sometida a los procedimientos ordinarios de la LCSP.
El órgano de contratación puede emplear, en función del nivel de definición técnica de la solución buscada, el procedimiento abierto, el restringido, la licitación con negociación o el diálogo competitivo, regulados en los artículos 156, 160 a 165 y 167 de la LCSP. Cuando las prescripciones técnicas no pueden definirse con suficiente precisión, el diálogo competitivo es la vía más adecuada para la CPTI. También es posible articularla a través del procedimiento de asociación para la innovación (arts. 177 y ss. LCSP) cuando el contrato contempla tanto el desarrollo como la adquisición posterior del resultado.
Asociación para la innovación
La asociación para la innovación es un procedimiento específico regulado en los artículos 177 a 181 de la LCSP, diseñado para situaciones en las que la administración necesita una solución que no existe en el mercado y quiere contratar todo el proceso: desde la investigación hasta la adquisición comercial del producto o servicio resultante. El artículo 177.1 LCSP establece que el órgano de contratación puede recurrir a este procedimiento cuando los productos, servicios u obras disponibles en el mercado no satisfacen sus necesidades.
El procedimiento se divide en dos grandes bloques. La fase precomercial se inicia con un proceso similar al procedimiento restringido: la entidad adjudicadora selecciona candidatos, los invita a presentar proyectos de investigación e innovación y negocia el contenido de las propuestas (art. 179 LCSP). El número mínimo de candidatos a invitar es de tres. Los plazos mínimos para recibir solicitudes de participación son de 30 días si el contrato está sujeto a regulación armonizada, y de 20 días en el resto de casos (art. 178.2 LCSP).
Una vez seleccionados los socios, comienza la fase de desarrollo (art. 180 LCSP), articulada en etapas sucesivas con objetivos intermedios y pagos por hitos. Al final de cada fase, el órgano de contratación puede resolver la asociación o reducir el número de socios si los objetivos no se alcanzan, siempre que esta facultad esté prevista en los pliegos.
En la fase comercial (art. 181 LCSP), si los resultados de la investigación alcanzan los niveles de rendimiento y costes acordados, el órgano de contratación puede adquirir directamente las obras, suministros o servicios resultantes, sin necesidad de convocar una nueva licitación.
Cómo elegir la modalidad adecuada
La elección entre CPP, CPTI y asociación para la innovación depende principalmente de dos factores: si se necesita I+D antes del procedimiento de contratación, y si se quiere integrar la fase de investigación y la adquisición posterior del resultado en un mismo procedimiento.
Un criterio práctico de selección es el siguiente. Si se necesita I+D y también se quiere adquirir el resultado a escala comercial en el mismo procedimiento, la modalidad indicada es la asociación para la innovación. Si se necesita I+D pero no se va a integrar la compra comercial, la modalidad es la compra pública precomercial. Si no se necesita I+D previo porque la solución puede describirse técnicamente, se aplica la compra pública de tecnología innovadora a través del procedimiento de la LCSP más adecuado al nivel de definición técnica disponible.
El papel de las consultas preliminares de mercado
Antes de iniciar cualquier procedimiento de CPI, el artículo 115 de la LCSP permite a los órganos de contratación realizar consultas preliminares de mercado: estudios y consultas a operadores económicos para conocer el estado de madurez del mercado, identificar qué soluciones existen, definir criterios de solvencia y adjudicación realistas y estimar el importe del contrato.
En la práctica administrativa, las consultas preliminares de mercado son un paso previo especialmente relevante en la CPI, dado que el nivel de conocimiento técnico de la administración sobre las soluciones innovadoras disponibles suele ser limitado. Una consulta bien diseñada permite también que las empresas, incluidas las pymes, conozcan las necesidades públicas antes de que se convoque la licitación.
Para las empresas, participar en las consultas preliminares de mercado no genera ninguna ventaja procedimental automática ni garantiza la adjudicación posterior. El artículo 115 de la LCSP establece que el órgano de contratación debe adoptar medidas para evitar que la participación de un operador en la fase de consulta falsee la competencia en el procedimiento siguiente.
Cómo accede una empresa privada a contratos de CPI
Las oportunidades de CPI se publican en el perfil del contratante de la entidad adjudicadora y, cuando el contrato está sujeto a regulación armonizada, en el DOUE a través de la base de datos TED (ted.europa.eu). Tendios centraliza el seguimiento de licitaciones publicadas en las plataformas oficiales, lo que facilita identificar oportunidades de CPI sin necesidad de monitorizar cada perfil de contratante por separado. Una estrategia sólida de inteligencia de mercado en licitaciones públicas permite además detectar estas convocatorias con suficiente antelación para preparar una candidatura competitiva.
Los requisitos de solvencia técnica en los contratos de CPI se adaptan a la naturaleza innovadora del objeto: la administración puede exigir experiencia en proyectos de I+D similares, capacidad de equipos investigadores o acreditación de recursos tecnológicos específicos. Las pymes tienen cabida especialmente en la CPP y en la CPTI, donde los importes son con frecuencia más accesibles. La guía de contratación pública para pymes ofrece orientación útil sobre cómo acreditar solvencia cuando los expedientes propios son limitados.
Preguntas frecuentes sobre compra pública innovadora
¿La compra pública precomercial está sujeta a la LCSP?
No en su totalidad. Los contratos de servicios de I+D están excluidos del ámbito de aplicación de la LCSP conforme al artículo 8 de la ley, salvo en lo relativo al respeto de los principios generales de la contratación pública. Por este motivo, la CPP se tramita por procedimiento negociado propio y no sigue los cauces ordinarios de la LCSP.
¿Pueden participar empresas extranjeras en la asociación para la innovación?
Sí. Las empresas de cualquier estado miembro de la Unión Europea tienen los mismos derechos de acceso que las empresas españolas en los contratos que superan los umbrales de regulación armonizada, incluida la asociación para la innovación cuando está sujeta a las directivas europeas de contratación.
¿Qué ocurre si la empresa no alcanza los objetivos intermedios en la asociación para la innovación?
El artículo 180 LCSP permite al órgano de contratación resolver el contrato con el socio que no alcance los objetivos fijados para cada fase, o reducir el número de socios, siempre que esta posibilidad esté expresamente prevista en los pliegos. Los socios que hayan alcanzado los objetivos pueden continuar con el desarrollo.
¿Quién es titular de los derechos de propiedad intelectual en un contrato de CPI?
Depende de lo que establezcan los pliegos. El artículo 177.1 LCSP dispone que los pliegos deben definir las disposiciones aplicables a los derechos de propiedad intelectual e industrial. Los modelos más habituales en la práctica prevén que la administración obtenga una licencia de uso y que la empresa conserve la titularidad, o bien que los derechos se repartan entre ambas partes en función de la contribución de cada una.
Conclusiones sobre la compra pública innovadora
La CPI agrupa tres modalidades con regímenes jurídicos distintos: la compra pública precomercial, excluida de la LCSP salvo en sus principios generales; la compra pública de tecnología innovadora, sometida a los procedimientos ordinarios de la ley; y la asociación para la innovación, que integra investigación y adquisición comercial en un único procedimiento regulado en los artículos 177 a 181 de la LCSP.
Para las empresas, acceder a la CPI exige identificar la modalidad adecuada al nivel de madurez de su solución, participar activamente en las consultas preliminares de mercado cuando se convoquen y preparar propuestas orientadas a la resolución del reto técnico planteado por la administración, más que a la competencia por precio.
El marco normativo español, con la LCSP y la Ley 17/2022 de Ciencia como pilares, ofrece herramientas suficientes para articular contratos de innovación con rigor jurídico. Conocer sus mecanismos con precisión es la base de cualquier estrategia de acceso a este segmento del mercado público.
Artículos relacionados
