El fraccionamiento ilícito de contratos es una de las irregularidades más analizadas por las juntas consultivas y los tribunales administrativos de recursos contractuales en España. Consiste en dividir artificialmente el objeto de un contrato con el fin de eludir los umbrales de publicidad o los procedimientos de adjudicación que correspondan según su cuantía real.

Esta práctica se diferencia conceptualmente de la división en lotes, que la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), no solo permite sino que establece como regla general. Comprender esta distinción resulta esencial tanto para los órganos de contratación, que deben justificar sus decisiones en el expediente, como para los licitadores, que pueden detectar irregularidades en procesos de adjudicación.

Qué dice el artículo 99 LCSP sobre el fraccionamiento de contratos

El artículo 99.2 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, establece de forma literal que no podrá fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir su cuantía y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan. Esta prohibición transpone el principio de no división fraudulenta recogido en el artículo 5.3 de la Directiva 2014/24/UE.

La finalidad de esta norma, según ha señalado de forma reiterada la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado, no es impedir que un órgano de contratación divida sus necesidades en varios contratos. Lo que persigue es evitar el fraude de ley: que mediante esa división se sustraigan determinadas prestaciones a los controles de publicidad y concurrencia que les corresponderían si se tramitaran como un único contrato.

Por este motivo, la calificación de un fraccionamiento ilícito de contratos exige analizar si existe una verdadera unidad funcional entre las prestaciones divididas. Cuando las prestaciones responden a una misma necesidad operativa y podrían ejecutarse conjuntamente, su división con el único propósito de reducir la cuantía constituye fraccionamiento prohibido.

Diferencia entre fraccionamiento ilícito y división en lotes

El propio artículo 99, en su apartado 3, regula una figura distinta: la división en lotes. La LCSP establece como regla general que, siempre que la naturaleza o el objeto del contrato lo permitan, debe preverse la realización independiente de cada parte mediante esta división, con el objetivo declarado de facilitar el acceso de las pymes a la contratación pública.

La diferencia clave reside en el tratamiento del valor estimado. En la división en lotes, el valor estimado del contrato se calcula sumando el conjunto de todos los lotes, conforme establece el artículo 99.6 LCSP, y las normas de publicidad y procedimiento aplicables se determinan en función de ese valor acumulado. En el fraccionamiento ilícito, por el contrario, se calculan los contratos de forma separada precisamente para mantenerlos por debajo de los umbrales legales.

El órgano de contratación que decide no dividir en lotes debe justificarlo expresamente en el expediente de contratación, salvo en los contratos de concesión de obras. Entre los motivos válidos que recoge la propia ley se encuentra el riesgo de restringir injustificadamente la competencia, lo que demuestra que la decisión sobre lotes responde a un análisis técnico, no a la voluntad de eludir controles.

Fraccionamiento y contratos menores: el supuesto más frecuente

En la práctica administrativa, el fraccionamiento ilícito se vincula con mayor frecuencia a los contratos menores. El artículo 118.1 LCSP fija como contratos menores aquellos de valor estimado inferior a 40.000 euros en obras, o a 15.000 euros en suministros y servicios. Cuando una necesidad que supera estos umbrales se trocea en varios contratos menores sucesivos, se incurre en el fraccionamiento contrato menor que prohíbe el artículo 99.2.

El artículo 118.2 LCSP exige que el expediente de contratación menor incluya un informe del órgano de contratación que justifique de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto para evitar la aplicación de los umbrales correspondientes. Esta exigencia documental es la principal herramienta preventiva frente al fraccionamiento en este tipo de contratos.

Conviene precisar que la redacción original del artículo 118.3 LCSP incluía además una limitación relativa a que el contratista no hubiera suscrito otros contratos menores que, sumados, superasen dichas cifras. Esta limitación fue suprimida por el Real Decreto-ley 3/2020, de 4 de febrero, por lo que actualmente el control se centra exclusivamente en la justificación de la necesidad y el objeto del contrato, no en el historial de contratos menores del adjudicatario.

Consecuencias jurídicas del fraccionamiento ilícito

Cuando se constata un fraccionamiento contrario al artículo 99.2 LCSP, la consecuencia más directa es la posible nulidad del expediente de contratación, al haberse prescindido de los trámites esenciales de publicidad y concurrencia exigibles según el valor real de la prestación. Esta irregularidad puede ser objeto de recurso especial ante los tribunales administrativos de recursos contractuales cuando el procedimiento sea susceptible de este recurso.

Además de las consecuencias contractuales, el fraccionamiento reiterado y consciente puede generar responsabilidad disciplinaria para el personal funcionario implicado, conforme a las normas generales de responsabilidad de las administraciones públicas, recogidas en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público. La doctrina especializada distingue, no obstante, entre una irregularidad administrativa derivada de la falta de planificación y un eventual ilícito penal, que requeriría un elemento adicional de dolo o abuso de poder que no concurre en la generalidad de los casos.

Cómo prevenir el fraccionamiento ilícito en la planificación de contratos

Para los órganos de contratación, la prevención del fraccionamiento ilícito de contratos pasa por una adecuada planificación anual de las necesidades de contratación. Identificar con antelación qué prestaciones están vinculadas funcionalmente permite decidir, de forma justificada, si deben agruparse en un único contrato o pueden tramitarse de forma independiente sin incurrir en fraude de ley.

La documentación del expediente resulta determinante en este punto. El informe de necesidad y la memoria justificativa deben explicar con claridad por qué se ha optado por una determinada configuración del objeto contractual, especialmente cuando existan prestaciones similares contratadas con anterioridad a la misma entidad o a entidades del mismo grupo.

En este contexto, contar con herramientas de inteligencia artificial que ayuden a detectar patrones de contratación y a estructurar correctamente los pliegos resulta de utilidad práctica. Tendios ofrece a los órganos de contratación un asistente para la generación y validación de pliegos que facilita justificar de forma coherente la configuración del objeto contractual, reduciendo el riesgo de incurrir en fraccionamiento. Para los licitadores, Tendios permite además acceder a inteligencia de mercado sobre adjudicaciones históricas, lo que facilita detectar patrones de contratación irregulares en un determinado órgano contratante.

Preguntas frecuentes sobre el fraccionamiento ilícito de contratos

¿Es lo mismo fraccionamiento que división en lotes?

No. La división en lotes está permitida y regulada en el artículo 99.3 LCSP, calculándose el valor estimado de forma conjunta para todos los lotes. El fraccionamiento ilícito, prohibido por el artículo 99.2 LCSP, consiste en dividir artificialmente un contrato para eludir los umbrales de publicidad y procedimiento.

¿Quién puede detectar e impugnar un fraccionamiento ilícito?

Cualquier licitador o interesado legitimado puede plantear esta cuestión a través del recurso especial en materia de contratación, cuando el procedimiento sea susceptible del mismo, o mediante los cauces ordinarios de impugnación administrativa cuando no lo sea.

¿El fraccionamiento siempre implica mala fe del órgano de contratación?

No necesariamente. La doctrina de las juntas consultivas distingue entre fraccionamiento derivado de una falta de planificación o desconocimiento normativo, y supuestos en los que existe una intención deliberada de eludir los controles legales. Solo estos últimos podrían alcanzar relevancia penal en casos excepcionales.

¿Qué umbrales se aplican actualmente a los contratos menores?

El artículo 118.1 LCSP fija el umbral en 40.000 euros para contratos de obras y 15.000 euros para contratos de suministro o servicios, calculados sobre el valor estimado del contrato, sin perjuicio de las particularidades previstas para suministros y servicios centralizados en el ámbito estatal.

Conclusiones sobre el fraccionamiento ilícito de contratos

El fraccionamiento ilícito de contratos regulado en el artículo 99.2 LCSP protege los principios de publicidad y concurrencia que sustentan la contratación pública, evitando que determinadas prestaciones queden artificialmente al margen de los controles que les corresponderían por su verdadera cuantía. Su distinción respecto a la división en lotes, expresamente permitida y fomentada por la ley, exige un análisis cuidadoso de la unidad funcional de las prestaciones.

La principal herramienta de prevención sigue siendo la planificación adecuada de las necesidades de contratación y la justificación documental rigurosa en cada expediente, especialmente en el ámbito de los contratos menores, donde esta irregularidad se produce con mayor frecuencia en la práctica administrativa.

Tanto los órganos de contratación como los licitadores se benefician de mantener un control riguroso sobre esta materia: los primeros para evitar riesgos de nulidad y responsabilidad, los segundos para identificar procesos de adjudicación que no respetan los principios básicos de la contratación pública.