El expediente de contratación es la unidad documental básica de todo proceso de contratación pública. Antes de que un órgano de contratación pueda iniciar la licitación, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) exige que se haya tramitado correctamente este expediente, incorporando los documentos que acreditan la necesidad del contrato, su objeto, el procedimiento elegido y la disponibilidad de crédito.

Para los técnicos de contratación, conocer con precisión qué documentos son obligatorios, cuáles deben publicarse en el perfil del contratante y cuáles quedan reservados a uso interno es fundamental para blindar el expediente frente a posibles recursos o reparos del órgano de control. Esta guía recorre el contenido mínimo exigido por los artículos 116 y 117 LCSP y los aspectos prácticos más relevantes para su correcta tramitación.

Qué es el expediente de contratación y cuándo es obligatorio

El expediente de contratación es el conjunto de actuaciones y documentos que preceden y fundamentan la decisión de licitar. Conforme al artículo 116.1 LCSP, la celebración de contratos por parte de las administraciones públicas requiere la previa tramitación del expediente correspondiente, que se iniciará por el órgano de contratación motivando la necesidad del contrato en los términos del artículo 28 LCSP.

Esta obligación alcanza a todos los contratos sujetos a la LCSP, con independencia de su cuantía o del procedimiento de adjudicación empleado. Los contratos menores cuentan con un expediente simplificado regulado en el artículo 118 LCSP, pero la obligación general de justificar la necesidad y el objeto sigue siendo plenamente exigible. En todos los casos, el expediente debe referirse a la totalidad del objeto del contrato, sin perjuicio de lo previsto para los contratos adjudicados por lotes (artículo 116.2 LCSP).

Una particularidad introducida por el Real Decreto-ley 14/2019 obliga a que, en aquellos contratos cuya ejecución requiera la cesión de datos por parte de entidades del sector público al contratista, el expediente especifique expresamente la finalidad del tratamiento de los datos cedidos, en cumplimiento de la normativa de protección de datos aplicable.

Iniciación del expediente: la memoria justificativa

El expediente se inicia de oficio por el órgano de contratación con la motivación de la necesidad del contrato, que en la práctica administrativa se materializa en la memoria justificativa. Este documento no tiene un formato cerrado, pero debe recoger como mínimo la naturaleza y extensión de las necesidades que se pretende cubrir, la idoneidad del objeto del contrato para satisfacerlas y, en contratos de servicios, la justificación de la insuficiencia de medios propios para atender directamente la prestación.

Esta última exigencia, recogida en el artículo 116.4.f) LCSP, es determinante en los contratos de servicios: si la administración dispusiera de medios personales y materiales suficientes para ejecutar directamente la prestación, no podría acudir a la contratación externa. La justificación de esta insuficiencia puede incluirse como apartado específico dentro de la memoria o en un documento separado, según la práctica del órgano de contratación.

Conforme al artículo 63.3.a) LCSP, la memoria justificativa del contrato debe publicarse en el perfil del contratante junto con el resto de documentación del expediente. Esta publicación garantiza la transparencia del proceso y permite a los potenciales licitadores entender la necesidad que motiva la contratación antes de elaborar su oferta. Para profundizar en la elaboración de este documento, resulta útil la guía sobre la memoria justificativa del contrato.

Documentos que integran el expediente de contratación

El artículo 116.3 LCSP establece que el expediente debe incorporar el pliego de cláusulas administrativas particulares (PCAP) y el pliego de prescripciones técnicas (PPT) que hayan de regir el contrato. Estos son los dos documentos nucleares que definen las condiciones jurídicas, económicas y técnicas de la licitación, y su contenido debe ser coherente con los demás elementos del expediente.

Cuando el procedimiento elegido sea el diálogo competitivo, los pliegos se sustituyen por un documento descriptivo conforme al artículo 174 LCSP. En los contratos basados en acuerdos marco con nueva licitación, los pliegos se sustituyen por el documento de licitación previsto en el artículo 221 LCSP. Fuera de estos casos específicos, la incorporación del PCAP y el PPT es un requisito de validez del expediente cuya ausencia puede acarrear la nulidad del procedimiento.

Junto a los pliegos, el artículo 116.3 exige incorporar el certificado de existencia de crédito adecuado y suficiente, o el documento equivalente que acredite la existencia de financiación en el caso de entidades con presupuesto estimativo. El expediente también debe incluir, cuando sea preceptiva, la fiscalización previa de la Intervención, conforme a lo previsto en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria.

Justificaciones obligatorias del art. 116.4 LCSP

Más allá de los documentos formales, el artículo 116.4 LCSP exige que en el expediente se justifiquen adecuadamente una serie de extremos concretos. El órgano de contratación debe dejar constancia documentada del procedimiento de adjudicación elegido y las razones que lo justifican; los criterios de solvencia técnica, profesional, económica y financiera; los criterios de adjudicación que se aplicarán y las condiciones especiales de ejecución del contrato.

Igualmente debe justificarse el valor estimado del contrato, con indicación de todos los conceptos que lo integran, incluyendo siempre los costes laborales si los hubiera. La necesidad de la administración que motiva la contratación y su relación con el objeto del contrato debe ser directa, clara y proporcional. Cuando el órgano de contratación decide no dividir el objeto en lotes, debe también justificar esa decisión expresamente, conforme al artículo 116.4.g) LCSP.

En contratos de servicios, la omisión del informe de insuficiencia de medios previsto en el artículo 116.4.f) LCSP puede ser valorada por los órganos de control y los tribunales de recursos contractuales como la omisión de un trámite esencial, con posibles consecuencias sobre la validez del expediente. La trascendencia de este informe no está reñida con que se incorpore dentro de la memoria justificativa como un apartado individualizado de la misma.

Aprobación del expediente y apertura del procedimiento

Una vez completada la fase de preparación e incorporados todos los documentos exigidos, corresponde la aprobación del expediente conforme al artículo 117 LCSP. Esta resolución ordena simultáneamente la apertura del procedimiento de adjudicación y la aprobación del gasto correspondiente, formalizando el cierre de la fase preparatoria y habilitando el inicio de la licitación.

El artículo 117 LCSP prevé también la posibilidad de que el acto de aprobación se adopte con tramitación anticipada: en ese caso, se permite adjudicar y formalizar el contrato aunque su ejecución vaya a iniciarse en el ejercicio presupuestario siguiente, siempre que la ejecución quede condicionada a la existencia de crédito adecuado y suficiente en el ejercicio de inicio. Este mecanismo es habitual en contratos que deben estar adjudicados antes del cierre del ejercicio para poder iniciar la prestación el 1 de enero.

La aprobación del expediente y su publicación en el perfil del contratante de la Plataforma de Contratación del Sector Público son actos distintos pero complementarios: la aprobación es el acto interno que cierra la fase preparatoria, mientras que la publicación en el perfil garantiza la transparencia y permite a los operadores económicos conocer el inicio del proceso licitatorio. Tendios centraliza y organiza los expedientes publicados en la PLACSP y en las plataformas autonómicas, facilitando el acceso a la documentación de licitación de forma ágil y estructurada.

Acceso al expediente por parte de los licitadores

Los licitadores tienen derecho a acceder al expediente de contratación en los términos previstos en la LCSP. Durante la fase de licitación, el acceso se produce a través de los documentos publicados en el perfil del contratante: el anuncio de licitación, los pliegos y la memoria justificativa. Tras la adjudicación, los candidatos y licitadores tienen derecho a conocer los fundamentos de la resolución adoptada, conforme al artículo 151 LCSP.

El artículo 52 LCSP reconoce además el derecho de acceso al expediente en el marco del recurso especial en materia de contratación, con el fin de que el recurrente pueda identificar los motivos concretos de impugnación. Un expediente correctamente estructurado y documentado facilita la tramitación del recurso y reduce el riesgo de que una omisión documental sea utilizada como fundamento de una resolución estimatoria. El análisis de la documentación de licitación antes de presentar oferta resulta un paso previo clave también para detectar posibles deficiencias en el expediente.

Preguntas frecuentes sobre el expediente de contratación

¿Es obligatorio publicar en el perfil del contratante todos los documentos del expediente?

No todos, pero sí los principales. El artículo 63 LCSP establece la obligación de publicar en el perfil del contratante, entre otros, la memoria justificativa del contrato, los pliegos, los anuncios de licitación y los acuerdos de adjudicación. Los documentos de uso estrictamente interno, como los certificados de intervención o los informes de fiscalización, no tienen publicación obligatoria.

¿Puede un órgano de contratación iniciar la licitación sin haber aprobado el expediente?

No. La aprobación del expediente conforme al artículo 117 LCSP es un requisito previo e imprescindible para la apertura del procedimiento de adjudicación. Iniciar la licitación sin la previa aprobación del expediente y del gasto correspondiente constituye una infracción del procedimiento legalmente establecido.

¿Qué consecuencias tiene la omisión del informe de insuficiencia de medios en un contrato de servicios?

La omisión de este informe, exigido por el artículo 116.4.f) LCSP, puede ser valorada como la omisión de un trámite esencial del procedimiento. Las juntas consultivas y los tribunales de recursos contractuales han destacado su carácter sustantivo, no meramente formal, ya que acredita la legitimidad de acudir a la contratación externa. Las consecuencias concretas dependen de las circunstancias del expediente y del criterio del órgano de control.

¿Qué es la tramitación urgente del expediente y cuándo puede aplicarse?

El artículo 119 LCSP permite aplicar la tramitación urgente cuando la contratación debe realizarse con especial celeridad por razones de interés público debidamente justificadas. Esta tramitación permite reducir los plazos ordinarios del procedimiento, aunque no suprime la obligación de incorporar los documentos exigidos por el artículo 116 LCSP.

Conclusiones sobre el expediente de contratación

El expediente de contratación es la base jurídica sobre la que descansa todo el proceso de licitación. Los artículos 116 y 117 LCSP imponen un contenido mínimo verificable que incluye los pliegos, el certificado de crédito, la memoria justificativa y las justificaciones específicas sobre objeto, procedimiento, solvencia y criterios de adjudicación.

La correcta estructuración del expediente desde su inicio protege al órgano de contratación frente a recursos, facilita la fiscalización previa y garantiza que los licitadores dispongan de la información necesaria para elaborar ofertas adecuadas. La publicación en el perfil del contratante de todos los documentos de acceso público es, además, un requisito de transparencia que no admite excepciones.

Para los técnicos de contratación, invertir en la calidad documental del expediente desde la fase preparatoria reduce significativamente la litigiosidad posterior y contribuye a una gestión contractual más eficiente y segura.