Compra pública de energía renovable: guía para órganos de contratación y licitadores
La compra pública de energía renovable ha dejado de ser una opción voluntaria para convertirse en una obligación progresiva para las administraciones españolas. La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, establece el objetivo de que el consumo eléctrico de la Administración General del Estado proceda íntegramente de fuentes renovables, y la Directiva (UE) 2023/1791 de eficiencia energética impone al sector público en su conjunto una reducción anual del 1,9 % de su consumo energético con criterios de eficiencia y descarbonización.
Para los órganos de contratación, esto se traduce en la necesidad de incorporar exigencias de origen renovable en los contratos de suministro eléctrico, explorar nuevos modelos contractuales como los acuerdos de compra de energía a largo plazo y garantizar que los criterios exigidos en los pliegos sean jurídicamente sólidos y auditables. Para las empresas comercializadoras y generadoras que quieren acceder al mercado público, entender cómo se articulan estos requisitos en los procedimientos de contratación es el punto de partida necesario.
Marco normativo: las obligaciones del sector público en materia de energía renovable
Las obligaciones del sector público en materia de energía renovable se asientan sobre varios instrumentos normativos que se superponen. La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética, fija el objetivo de que el suministro eléctrico de la Administración General del Estado proceda al 100 % de fuentes renovables, en línea con los compromisos de descarbonización del sector público. Este objetivo fue anticipado por el Plan de Contratación Pública Ecológica de la AGE y su sector público (2018-2025), aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de diciembre de 2018.
A nivel europeo, la Directiva (UE) 2023/1791 relativa a la eficiencia energética refuerza estas obligaciones con un mandato de reducción del consumo energético del sector público del 1,9 % anual y exige que los organismos públicos den ejemplo en la transición hacia la energía limpia. El Anexo IV de la Directiva establece los requisitos de eficiencia energética para la contratación pública que los Estados miembros deben aplicar. La transposición de esta Directiva al ordenamiento jurídico español estaba en proceso de consulta pública a finales de 2024, por lo que su plasmación reglamentaria específica puede variar una vez se apruebe el Real Decreto correspondiente.
RED III y el marco europeo de renovables
La Directiva (UE) 2023/2413 de energías renovables, conocida como RED III, introduce obligaciones para los Estados miembros de promoción activa de las renovables, incluyendo en el contexto de la compra pública. Estos tres marcos normativos convergen en una misma dirección: la administración no puede seguir siendo un consumidor pasivo de electricidad de origen indiferenciado.
Cómo se acredita el origen renovable de la electricidad: las garantías de origen
El mecanismo principal para acreditar que la electricidad suministrada procede de fuentes renovables es el sistema de Garantías de Origen (GdO). En España, el sistema de garantías de origen está regulado por la Circular 1/2018 de la CNMC y la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, que transpone las obligaciones de la Directiva 2009/28/CE sobre fuentes renovables.
Una garantía de origen es un documento electrónico expedido por la CNMC que certifica que una determinada cantidad de electricidad, medida en megavatios hora, ha sido producida a partir de fuentes renovables en una instalación específica. Las comercializadoras que venden electricidad verde deben acreditar que disponen de las GdO correspondientes a la energía suministrada, y estas garantías quedan canceladas cuando se asignan a un contrato de suministro concreto, evitando así su doble contabilización.
La STS 376/2022 y los límites de los requisitos de solvencia
El Tribunal Supremo, en su Sentencia 376/2022, de 25 de marzo, resolvió importantes cuestiones sobre la acreditación del origen renovable en el marco de la contratación pública. La sentencia declaró nulo el requisito de haber comercializado el año anterior el 100 % de energía renovable por resultar desproporcionado como criterio de solvencia, pero confirmó que la CNMC es el organismo legalmente competente para certificar el origen renovable de la electricidad y que las garantías de origen son un medio de acreditación adecuado en los contratos de suministro con origen renovable. Esta distinción es relevante para los órganos de contratación a la hora de redactar los pliegos: las exigencias de solvencia deben ser proporcionales al objeto del contrato.
Tipos de contrato para adquirir energía renovable en el sector público
La administración puede adquirir energía renovable a través de distintos instrumentos contractuales, cada uno con implicaciones procedimentales y jurídicas distintas. El más habitual es el contrato de suministro de electricidad regulado en el artículo 16 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), en el que el origen renovable se incorpora como especificación técnica del objeto del contrato o como condición especial de ejecución. Este modelo permite a los órganos de contratación de cualquier tamaño acceder al mercado renovable sin estructuras contractuales complejas.
Una modalidad de creciente interés para las administraciones con mayor capacidad de gestión son los acuerdos de compra de energía a largo plazo, conocidos por sus siglas en inglés como PPA (Power Purchase Agreement). Un PPA es un contrato bilateral de largo plazo mediante el que un comprador adquiere electricidad de un productor renovable, con la cesión de las garantías de origen correspondientes. En el ámbito del sector público, estos contratos ofrecen estabilidad en el precio de la energía durante plazos de entre diez y veinte años, y pueden estructurarse como contratos físicos (con entrega real de energía a través de red) o como contratos financieros de cobertura.
Autoconsumo fotovoltaico como tercera vía
Una tercera modalidad es el autoconsumo fotovoltaico mediante contratos de arrendamiento de cubierta o de instalación en propiedad del edificio público, que pueden estructurarse como contratos de obras o de servicios energéticos (ESE) según su configuración específica. Este modelo reduce directamente el consumo de energía de la red y genera ahorros verificables durante la vida útil de la instalación. Los contratos de servicios energéticos e instalaciones presentan particularidades de solvencia y clasificación que conviene conocer antes de estructurar el expediente.
Cómo articular los criterios de energía renovable en los pliegos
Incorporar el requisito de origen renovable en un pliego de contratación pública puede hacerse de varias formas, y la elección entre ellas tiene consecuencias jurídicas y competitivas relevantes. La primera opción es incluirlo como especificación técnica del objeto del contrato (art. 126 LCSP), definiendo que el suministro debe ser íntegramente de origen renovable acreditado mediante GdO. Esta configuración determina el objeto mismo del contrato y excluye las ofertas que no cumplan el requisito, sin necesidad de asignarle puntuación adicional.
La segunda opción es configurarlo como condición especial de ejecución (art. 202 LCSP), exigiendo que durante toda la vigencia del contrato la comercializadora acredite periódicamente que la electricidad suministrada cumple los estándares de origen renovable establecidos en el pliego. Este enfoque permite mayor flexibilidad en el diseño del procedimiento, pero requiere un sistema de verificación documental durante la ejecución. El incumplimiento puede derivar en penalidades conforme al artículo 192 LCSP o, en casos reiterados, en resolución del contrato.
Criterio de adjudicación y vinculación al objeto
La tercera opción es incorporar el origen renovable como criterio de adjudicación, asignando puntuación adicional a las ofertas que superen el porcentaje mínimo exigible o que aporten certificaciones adicionales de sostenibilidad. Esta configuración es la más adecuada cuando el órgano de contratación no puede exigir el 100 % renovable como requisito absoluto, pero quiere incentivar la oferta más limpia. En cualquier caso, los criterios relacionados con la energía renovable deben estar vinculados al objeto del contrato y ser verificables mediante documentación objetiva, conforme al artículo 145 LCSP. La guía sobre contratación pública verde desarrolla el marco general de los criterios medioambientales en pliegos.
Los PPAs en el sector público: posibilidades y límites
El uso de PPAs por parte de organismos públicos es jurídicamente posible en España, pero requiere una arquitectura contractual cuidadosa para adaptarse a las exigencias de la LCSP. El principal desafío es la duración: los PPAs comerciales se suscriben habitualmente por plazos de diez a veinte años, mientras que la LCSP establece límites a la duración de los contratos de suministro ordinarios. La calificación correcta del contrato y la justificación de su plazo en el expediente son elementos críticos para evitar impugnaciones.
Otra cuestión relevante es la fijación del precio. Los PPAs establecen un precio fijo o semivariable durante la vigencia del contrato, lo que puede generar desajustes respecto a las fluctuaciones del mercado en uno u otro sentido. Los órganos de contratación deben valorar si el pliego incluye cláusulas de revisión de precios conforme al artículo 103 LCSP y si el modelo de precio elegido es coherente con la normativa de contratos públicos, que exige que el precio sea cierto y determinable al momento de la adjudicación.
Análisis previo y herramientas de inteligencia de mercado
Para los organismos públicos que estudian esta opción, el análisis previo del historial de contratos de suministro eléctrico adjudicados por administraciones similares ofrece información valiosa sobre los modelos validados por los tribunales de recursos contractuales y sobre los rangos de precio a los que se han adjudicado. Tendios centraliza el historial de adjudicaciones por tipo de contrato y órgano contratante, lo que reduce el tiempo de investigación previa necesario para estructurar correctamente el expediente.
Autoconsumo fotovoltaico en edificios públicos: el modelo de contratación
El autoconsumo fotovoltaico en instalaciones de titularidad pública puede articularse a través de distintos modelos contractuales según quién asuma la inversión y el riesgo de producción. Cuando la instalación es financiada y ejecutada por la propia administración, el contrato para su construcción se rige como contrato de obras o de suministro con instalación, según la naturaleza predominante. Cuando es un tercero quien instala, financia y mantiene la instalación a cambio de los ahorros o de un canon, el contrato adopta la estructura de un ESE o de una concesión de servicios, con las implicaciones que ello tiene para la calificación del riesgo operacional.
La Directiva (UE) 2024/1275 sobre eficiencia energética de edificios establece que los edificios de nueva construcción de la administración pública deberán ajustarse a los requisitos de edificio de cero emisiones a partir de 2028, lo que eleva significativamente la presión para que los edificios públicos incorporen generación renovable propia. Esta obligación repercutirá directamente en el volumen de contratos de instalación fotovoltaica que liciten las administraciones en los próximos años.
Seguimiento de oportunidades en el sector renovable
Para las empresas del sector renovable que quieren posicionarse en este mercado, el seguimiento sistemático de las licitaciones en Tendios por códigos CPV relacionados con instalaciones fotovoltaicas, contratos de suministro eléctrico y contratos ESE permite identificar el momento en que un órgano contratante abre un nuevo proceso, analizar las condiciones del pliego anterior y preparar la oferta con información de contexto suficiente.
Preguntas frecuentes sobre la compra pública de energía renovable
¿Puede un ayuntamiento exigir el 100 % de electricidad renovable en su contrato de suministro?
Sí. La exigencia de un suministro íntegramente renovable como objeto del contrato es legalmente admisible. El órgano de contratación tiene discrecionalidad para definir sus necesidades y puede establecer el origen renovable como especificación técnica, siempre que la exigencia esté vinculada al objeto del contrato y sea verificable mediante garantías de origen. Sin embargo, los requisitos de solvencia asociados deben ser proporcionales: la STS 376/2022 declaró nulo por desproporcionado el requisito de haber comercializado el 100 % de energía renovable el año anterior, aunque validó las garantías de origen de la CNMC como instrumento de acreditación adecuado.
¿Qué es una garantía de origen y quién la expide en España?
Una garantía de origen es un certificado electrónico que acredita que una cantidad concreta de electricidad, medida en MWh, ha sido generada a partir de fuentes renovables en una instalación específica. En España, las garantías de origen son expedidas y gestionadas por la CNMC conforme a la Circular 1/2018. Cada garantía de origen solo puede utilizarse una vez: se cancela cuando el vendedor la transfiere al comprador como acreditación del origen renovable de la energía suministrada.
¿Qué duración puede tener un PPA en el sector público?
La LCSP no fija un límite de duración específico para los contratos de suministro con estructura PPA, pero sí establece la obligación de justificar en el expediente la duración contratada en función de las necesidades del servicio y de la amortización de las inversiones del contratista. En la práctica, los organismos públicos que suscriben PPAs los estructuran habitualmente con duraciones de entre diez y quince años, con cláusulas de revisión que deben ser compatibles con el artículo 103 LCSP sobre revisión de precios en contratos públicos.
¿La Directiva (UE) 2023/1791 ya es de aplicación directa en España?
La Directiva (UE) 2023/1791 entró en vigor en octubre de 2023, pero su aplicación en España está condicionada a la aprobación del Real Decreto de transposición, que a mediados de 2026 aún no había sido publicado. Hasta su transposición formal, los organismos públicos españoles deben aplicar la normativa vigente (Ley 7/2021 y el marco reglamentario energético), aunque los principios de la Directiva pueden invocarse como criterio interpretativo en la redacción de pliegos.
Conclusiones sobre la compra pública de energía renovable
La compra pública de energía renovable es un ámbito en rápida transformación normativa, impulsado por los objetivos europeos de descarbonización y por las obligaciones específicas que la Directiva (UE) 2023/1791 y la Ley 7/2021 imponen al sector público español. Los órganos de contratación disponen de herramientas jurídicas consolidadas para exigir el origen renovable en sus contratos de suministro eléctrico, desde la especificación técnica del objeto hasta las condiciones especiales de ejecución, y la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha aclarado los límites de proporcionalidad que deben respetar los requisitos de solvencia asociados.
Para las empresas comercializadoras y generadoras renovables, el mercado público representa una oportunidad de crecimiento sostenido: la demanda de electricidad renovable certificada por parte de las administraciones seguirá aumentando en los próximos años como consecuencia de las obligaciones legales vigentes. Conocer con precisión cómo se articulan los criterios en los pliegos, qué documentación exigen los órganos contratantes y cuál es el historial de adjudicaciones en contratos similares son las ventajas competitivas que marcan la diferencia en este segmento.
