Sentencia BOSCO y transparencia algorítmica en las decisiones públicas
En septiembre de 2025, el Tribunal Supremo dictó una sentencia que marcó un antes y un después en el uso de la inteligencia artificial por parte de la administración pública española. El caso giraba en torno al sistema BOSCO, el algoritmo empleado por el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico para determinar automáticamente quién tiene la consideración de consumidor vulnerable con derecho al bono social eléctrico. La resolución estableció que la administración no puede oponer de forma genérica la propiedad intelectual o la seguridad para impedir el acceso al código fuente de sus algoritmos cuando estos condicionan el ejercicio de derechos ciudadanos.
Las implicaciones de esta doctrina van mucho más allá del bono social. Afectan a cualquier administración que utilice o quiera utilizar herramientas algorítmicas para asistir o sustituir decisiones administrativas, incluidas las relativas a la contratación pública. Para las empresas tecnológicas que desarrollan o venden software de decisión a la administración, y para los licitadores que quieren entender el marco regulatorio en el que operan estos sistemas, conocer el contenido y el alcance de esta sentencia es ya una necesidad práctica.
Qué es BOSCO y qué decidió el Tribunal Supremo
BOSCO (Bono Social Criterios Objetivos) es un sistema informático desarrollado por el Ministerio para la Transición Ecológica para que las empresas comercializadoras de energía eléctrica puedan comprobar automáticamente si los solicitantes del bono social cumplen los requisitos legales para tener la consideración de consumidor vulnerable. El proceso no implica revisión humana individualizada: la aplicación determina el resultado a partir del cruce de datos fiscales, de empadronamiento y de prestaciones sociales disponibles en los registros administrativos.
La Fundación Ciudadana Civio solicitó en 2018 acceso al código fuente de BOSCO para poder verificar que su funcionamiento se ajustaba al marco legal. Tras una serie de resoluciones administrativas y judiciales desfavorables, el caso llegó al Tribunal Supremo. La Sentencia 1119/2025, de 11 de septiembre, estimó el recurso de casación, anuló las resoluciones previas y reconoció el derecho de Civio a acceder al código fuente de BOSCO.
La doctrina del Tribunal Supremo
El Tribunal Supremo fijó doctrina jurisprudencial en interpretación y aplicación de los artículos 14 y 16 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (LTAIBG), a la luz del artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea. La sentencia puede consultarse en la nota del Consejo General del Poder Judicial.
El principio de explicabilidad algorítmica: qué exige la sentencia
El núcleo de la doctrina establecida por la STS 1119/2025 puede resumirse en el reconocimiento del derecho de acceso al código fuente de los algoritmos públicos como manifestación del derecho constitucional a la información. La propiedad intelectual de la administración no puede oponerse de forma absoluta al derecho de acceso, especialmente cuando el software ha sido desarrollado con fondos públicos y para fines públicos.
El código fuente de BOSCO traduce a lenguaje informático las normas que regulan el acceso al bono social eléctrico, por lo que su transparencia es esencial para verificar que se ajusta al marco legal. La seguridad pública tampoco puede invocarse de forma genérica o preventiva, sino que requiere una ponderación concreta y proporcionada de los intereses en conflicto. El Tribunal reconoce que pueden existir razones legítimas para restringir el acceso a partes del código, pero estas deben acreditarse caso por caso.
Conexión con el RGPD y la LOPDGDD
Esta exigencia conecta directamente con el derecho a no ser objeto de decisiones basadas únicamente en tratamientos automatizados reconocido en el artículo 22 del Reglamento (UE) 2016/679, Reglamento General de Protección de Datos (RGPD), y desarrollado en el artículo 23 de la Ley Orgánica 3/2018, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales (LOPDGDD). La sentencia BOSCO amplía este marco: exige transparencia sobre el algoritmo no solo cuando se adoptan decisiones individuales automatizadas, sino también cuando el sistema condiciona de forma determinante el ejercicio de derechos sociales.
Implicaciones para la contratación pública de sistemas de inteligencia artificial
La sentencia BOSCO llega en un momento en que el Reglamento (UE) 2024/1689 de Inteligencia Artificial (AI Act) está desplegando sus obligaciones de forma progresiva desde agosto de 2024. El AI Act clasifica como sistemas de IA de alto riesgo varios de los casos de uso típicos en la administración pública: sistemas de evaluación de elegibilidad para prestaciones públicas, sistemas de gestión de servicios esenciales y sistemas utilizados en procedimientos administrativos que afectan a derechos fundamentales.
Para los contratos públicos de tecnología que incluyan componentes de IA, la doctrina BOSCO y el AI Act se superponen de forma práctica. El pliego de prescripciones técnicas debe incorporar requisitos de documentación técnica auditable, acceso a los registros de funcionamiento del sistema y capacidad de la administración para garantizar el control democrático de las decisiones adoptadas. Esto afecta tanto a los contratos de desarrollo de software a medida como a los contratos de adquisición de soluciones comerciales con componentes algorítmicos.
Implicaciones para licitadores del sector TIC
Desde la perspectiva del licitador tecnológico, el nuevo marco exige anticipar en la oferta técnica cómo se garantizará la auditabilidad del sistema durante la ejecución del contrato. Las empresas que ya tienen procesos documentados de gestión de modelos, registros de decisiones y capacidades de auditoría interna están mejor posicionadas para cumplir con estas exigencias. La conexión entre este marco y los requisitos del AI Act hace que la seguridad y la transparencia de los sistemas de IA en el sector público sea ya una variable competitiva en las licitaciones TIC.
Transparencia algorítmica y derecho de acceso a la información pública
La obligación de motivar las resoluciones administrativas no es nueva en el derecho español. El artículo 35 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, exige que las resoluciones expresen los hechos y fundamentos de derecho en que se basan. Lo que aporta la STS 1119/2025 es de naturaleza distinta: no aborda la motivación de resoluciones individuales, sino el derecho de acceso ciudadano al código fuente del algoritmo como condición para poder fiscalizar que la norma se aplica correctamente.
El Tribunal Supremo señaló que la transparencia exigible en el funcionamiento de la aplicación BOSCO no queda garantizada con la mera explicación funcional ofrecida por la administración titular, sino que exige el acceso a su algoritmo, pues de otro modo no resulta posible comprobar con exactitud y detalle su funcionamiento y, por ende, la sujeción de las instrucciones en lenguaje informático a las previsiones legales y reglamentarias sobre los requisitos necesarios para la obtención del bono social.
Consecuencias para los pliegos de contratos TIC
Esta exigencia tiene un impacto directo en los pliegos de contratos públicos de software y sistemas de gestión. Los órganos de contratación que adquieran o desarrollen sistemas con capacidad de decisión asistida deben incorporar en los contratos cláusulas que garanticen la trazabilidad de las decisiones, la documentación del modelo y el derecho de acceso a esa documentación tanto por la propia administración como por terceros legitimados. La guía sobre inteligencia artificial en contratación pública permite contextualizar estas obligaciones en el marco regulatorio vigente en 2026.
Alcance práctico de la doctrina BOSCO más allá del bono social
La doctrina que emana de la sentencia está focalizada en las características concretas de BOSCO, por lo que no resulta previsible que se aplique automáticamente a cualquier algoritmo utilizado por las administraciones públicas. Aun con ello, es un importante aviso: las decisiones automatizadas han de ser transparentes, explicables y auditables. Los límites al acceso deben acreditarse y ponderarse caso a caso, y no pueden invocarse de forma genérica.
En el ámbito de la contratación pública, esta doctrina puede proyectarse sobre sistemas de análisis automatizado de ofertas, herramientas de detección de anomalías en procedimientos de adjudicación o plataformas de evaluación de solvencia. Si una administración utiliza un sistema algorítmico para asistir la valoración de criterios de adjudicación y ese sistema contribuye de forma determinante a la puntuación final, la lógica de la sentencia BOSCO apunta a que su funcionamiento debe poder fiscalizarse por los licitadores que impugnen la adjudicación.
Tendios y el nuevo marco regulatorio
Para las empresas que desarrollan herramientas tecnológicas destinadas a la administración pública, incluidas las plataformas de gestión de la contratación con componentes de IA, la sentencia refuerza la necesidad de incorporar desde el diseño los principios de transparencia, trazabilidad y auditabilidad. Tendios opera en el lado del licitador privado, facilitando el análisis de oportunidades y el seguimiento de adjudicaciones, y no en el de la toma de decisiones administrativas; pero el nuevo marco regulatorio es relevante para entender cómo evolucionará la digitalización de los procedimientos de adjudicación en los próximos años.
El AI Act y la sentencia BOSCO: un marco convergente
La entrada en vigor progresiva del AI Act refuerza y complementa la doctrina BOSCO desde el plano del derecho europeo. El Reglamento clasifica como sistemas de alto riesgo, entre otros, los utilizados por autoridades públicas para evaluar la elegibilidad de personas para prestaciones financiadas con fondos públicos (Anexo III, punto 5), lo que incluye supuestos análogos al de BOSCO. Para estos sistemas, el AI Act exige documentación técnica detallada, registro en la base de datos de la UE, supervisión humana efectiva y capacidad de explicación de las decisiones individuales.
La combinación de la doctrina nacional del Tribunal Supremo y el marco europeo del AI Act crea un estándar de transparencia algorítmica que ya no es opcional para las administraciones españolas. Los algoritmos públicos que condicionan el acceso a derechos o prestaciones deben poder auditarse con base en criterios comprensibles, y las restricciones al acceso deben justificarse con ponderación concreta de los intereses en conflicto. Este estándar se irá consolidando a medida que los tribunales contencioso-administrativos apliquen la doctrina BOSCO a nuevos supuestos y el AI Act complete su despliegue.
Ventaja competitiva para licitadores del sector TIC
Para los licitadores del sector tecnológico, el mensaje es claro: las licitaciones de sistemas con componentes de IA para la administración pública incorporarán de forma progresiva requisitos de auditabilidad y documentación que deben anticiparse en la oferta técnica. Las empresas que trabajan con estándares de documentación de modelos como los exigidos por el AI Act o por marcos de gobernanza de IA internos parten con ventaja en estos procedimientos.
Preguntas frecuentes sobre la sentencia BOSCO y la transparencia algorítmica
¿Qué es exactamente la sentencia BOSCO del Tribunal Supremo?
Es la Sentencia 1119/2025, de 11 de septiembre de 2025, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo (rec. 7878/2024). Reconoció el derecho de la Fundación Ciudadana Civio a acceder al código fuente de la aplicación BOSCO, estableciendo que el código fuente de un algoritmo público constituye información pública sujeta a la Ley 19/2013 de transparencia, y que las restricciones de acceso basadas en propiedad intelectual o seguridad deben acreditarse y ponderarse concretamente.
¿La sentencia BOSCO prohíbe el uso de algoritmos en la administración?
No. La sentencia no prohíbe el uso de sistemas automatizados en la administración pública. Lo que establece es que el código fuente de los algoritmos utilizados para el ejercicio de competencias públicas es información pública accesible, con las limitaciones que en cada caso queden debidamente justificadas mediante ponderación de los intereses en conflicto.
¿Cómo afecta esta doctrina a los contratos públicos de software con IA?
Los pliegos de contratos de tecnología que incluyan componentes algorítmicos con capacidad de asistir o adoptar decisiones deben incorporar requisitos de documentación técnica auditable y acceso de la administración a la lógica del sistema. El contratista no puede reservarse ese conocimiento sin poner en riesgo la capacidad de la administración de cumplir con sus obligaciones de transparencia frente a terceros legitimados.
¿Qué relación tiene la sentencia BOSCO con el AI Act europeo?
Ambos marcos convergen en el principio de auditabilidad algorítmica. El AI Act clasifica como sistemas de alto riesgo varios casos de uso típicos en la administración pública y exige documentación técnica, supervisión humana y trazabilidad. La sentencia BOSCO anticipa a nivel nacional una exigencia que el AI Act consolida a nivel europeo, creando un estándar convergente de transparencia para los sistemas de IA en el sector público.
Conclusiones sobre la sentencia BOSCO y la transparencia algorítmica
La STS 1119/2025 sobre el caso BOSCO representa un hito en la regulación del uso de la inteligencia artificial por parte de la administración pública española. Al reconocer el código fuente de los algoritmos públicos como información pública accesible bajo la Ley de Transparencia, la doctrina establece que la opacidad algorítmica no puede escudarse de forma genérica en la propiedad intelectual o la seguridad.
La convergencia entre esta doctrina nacional y el marco europeo del AI Act configura un escenario regulatorio en el que la transparencia, la trazabilidad y la auditabilidad de los sistemas algorítmicos dejan de ser atributos opcionales para convertirse en exigencias jurídicamente fundadas. Para los licitadores del sector tecnológico, anticipar estos requisitos en el diseño de sus productos y en la redacción de sus ofertas técnicas es ya una ventaja competitiva real en las licitaciones del sector público.
